Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 9-10 (44-45) > ГЛАВЫ НОВЫХ ПУБЛИКАЦИЙ

Законодательные требования в области экологической оценки

Мы предлагаем читателю главу из книги московской общественной организации «Эколайн». Авторский коллектив: О. М. Черп, М. В. Хотулева, В. Н. Виниченко, С. Ю. Дайман, Я. П. Молчанова.

Основные законодательные и нормативные акты, определяющие требования в области экологической оценки, приведены в следующей таблице:

Нормативно-законодательный актГодПринявший орган государственной власти
Закон «Об охране окружающей природной среды»1991, 1993Верховный Совет РФ
Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ1994Минприроды, утвержден в Министерстве юстиции
Закон «Об экологической экспертизе»1995Законодательное Собрание РФ
СНиП 11-01-95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений»1995Минстрой РФ
СП 11-101-95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состава обоснований инвестиций в строительстве предприятий, зданий и сооружений»1995Минстрой РФ
Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности1995Минприроды РФ
Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы1996Госкомприроды РФ
СНиП 11-02-96 «Инженерно-экологические изыскания для строительства. Основные положения»1996Минстрой РФ
СП 11-102-97 «Инженерно-экологические изыскания для строительства»1997Минстрой РФ
Регламент проведения государственной экологической экспертизы1997Госкомприроды РФ
Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности1997Госкомприроды РФ
 
«Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы» [2].

Центральным элементом системы экологической оценки в России является экологическая экспертиза. Экологическая экспертиза может быть государственной и общественной.

Государственная экологическая экспертиза носит обязательный характер. Обязательность проведение государственной экологической экспертизы намечаемой деятельности требуется двумя федеральными законами РФ: «Об охране окружающей природной среды» [1] и «Об экологической экспертизе» [2]. Таким образом, государственная экологическая экспертиза имеет более высокий юридический статус, чем другие элементы экологической оценки в Российской Федерации, которые носят подчиненный характер.

Согласно российскому законодательству, государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ), обязательна для всех проектов хозяйственных объектов, а также для планов и программ территориального и отраслевого развития, нормативно-технических документов, законодательных актов и т. п. Таким образом, государственная экологическая экспертиза является элементом не только экологической оценки проектов, но и стратегической экологической оценки.

В ходе ГЭЭ объект экспертизы анализируется экспертной комиссией, назначаемой специально уполномоченным органом в области государственной экологической экспертизы. Результатом ГЭЭ является заключение, которое может быть положительным или отрицательным, причем положительное заключение является необходимым условием для осуществления намечаемой деятельности.

В дополнение к государственной, законом предусмотрена также возможность проведения общественной экологической экспертизы (ОЭЭ), которая может проводиться общественными организациями, устав которых предполагает такой вид деятельности. Результатом общественной экологической экспертизы является заключение рекомендательного характера.

Объектом экологической экспертизы является предпроектная, проектная или иная документация, описывающая намечаемую деятельности и содержащая в своем составе:

  • «...материалы оценки воздействия на окружающую природную среду...;
  • положительные заключения и (или) документы согласовании органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
  • заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;
  • материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления».

Это определение дает представление о других составных частях системы экологической оценки в России, к которым можно отнести оценку воздействия на окружающую среду, согласования с органами исполнительной власти и местного самоуправления и участие общественности.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в явном виде не устанавливает требований к другому элементу экологической оценки – к оценке воздействия на окружающую среду и содержит лишь однократное упоминание о ней: статья 14 требует предоставления в составе «документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, ...материалов оценки воздействия на окружающую среду».

Основным нормативным документом в области оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) является «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» [3], изданное Министерством охраны окружающей среды в 1994 г. Положение требует от заказчика проведения ОВОС, которая определена как «процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества». Положение применяется, как правило, только к индивидуальным проектам (хотя в общей части Положения и говорится о возможности проведения ОВОС планов, программ и других стратегических решений). Согласно Положению, ОВОС обязательна только для видов деятельности, перечисленных в его Приложении. Для остальных объектов ОВОС может проводиться по решению региональных органов исполнительной власти по представлению соответствующих комитетов охраны природы.

Положение об ОВОС декларирует основные принципы: (1) начала ОВОС на как можно более ранних стадиях проектного цикла, (2) рассмотрения альтернатив, (3) организации общественных слушаний (или других форм общественного участия).

В то же время Положение не содержит детального описания процедур проведения ОВОС, требований к содержанию документов оценки воздействия, ничего не говорит об использование их в дальнейшем принятии решений. Многое оставлено на усмотрение заказчика и контролирующих органов. На практике и те, и другие нередко пренебрегают им, ссылаясь на неопределенность норм положения (по этой и ряду других причин Госкомэкология в настоящее время работает над проектом нового Положения «Об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации», которое призвано устранить некоторые неопределенности Положения 1994 г.).

Вследствие выше указанных причин сколько-нибудь полная процедура ОВОС проводится чаще всего для проектов, осуществляемых крупными компаниями, заботящимися о своем международном имидже, для крупных проектов с участием иностранного капитала, а также для проектов, финансируемых международными организациями (ЕБРР, Всемирный банк и т.п.). При этом в качестве нормативных документов, регулирующих процедуру ОВОС, используются внутренние инструкции данных организаций, иногда адаптированные для российских условий.

Порядок документирования процесса оценки воздействия на окружающую среду недостаточно проработан и в других действующих нормативных актах. Существует несколько нормативных инструкций ведомственного характера, в которых так или иначе определяется состав документации, представляемой на экологическую экспертизу, и требования к «экологическому обоснованию» намечаемой деятельности. При этом четкое разграничение понятий «экологическое обоснование» и «оценка воздействия на окружающую среду», используемым в законе «Об экологической экспертизе», отсутствует.

Так, «Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» [4] определяет эти два понятия следующим образом:

  • Обоснование экологическое – совокупность доводов (доказательств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем (природных территориальных комплексов) и человека.
  • Оценка воздействия на окружающую среду – определение характера, степени и масштаба воздействия объекта хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и последствий этого воздействия.

Данные определения позволяют трактовать соотношение между «экологическим обоснованием» и «оценкой воздействия на окружающую среду следующим образом: оценка воздействия на окружающую среду – это процесс, позволяющий определить характер и масштабы воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, в то время как «экологическое обоснование» – это документированное отражение основных результатов этого процесса, или, по крайней мере, его изыскательской, исследовательской части.

Далее, однако (раздел 6 «Инструкции...» [4]), при обсуждении требований к экологическому обоснованию предпроектной и проектной документации планируемой хозяйственной деятельности приводится иная трактовка понятия «экологическое обоснование»:

«Экологическое обоснование планируемой хозяйственной и иной деятельности в предпроектной и проектной документации осуществляется с целью оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду, мероприятий для предотвращения негативного влияния конкретных объектов хозяйственной деятельности на экосистемы, снижения его до уровня, регламентированного нормативными документами по охране окружающей природной среды, а также сохранения природных богатств и создания благоприятных условий для жизни людей путем всестороннего комплексного рассмотрения всех преимуществ и потерь, связанных с реализацией намечаемой деятельности».

Другими словами, здесь «экологическое обоснование» трактуется уже как процесс, а не просто как «совокупность доводов и научных прогнозов». Такая неоднозначность, нечеткость предложенных определений сама по себе создает определенные проблемы, усугубляемые отсутствием сколько-нибудь чекой регламентацией процессов, предшествующих экологической экспертизе.

Тем не менее, «Инструкция...» [4] некоторым образом определяет требования к той информации, которая должна содержаться в «экологическом обосновании».

Например, в составе обосновывающих материалов должна приводиться характеристика природных условий в месте размещения объекта, информация об историко-культурном наследии, прогноз экологических воздействий и ожидаемых изменений в окружающей среде. «Инструкция...» [4] не содержит требований ни к процедуре и методике подготовки «экологического обоснования», ни к формату документации по экологическому обоснованию.

Несколько документов, выпущенных Министерством строительства, определяют требования к проектной документации, в том числе к отражению в ней экологических характеристик намечаемой деятельности. СП 101-11-95 («Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений») [5] определяет требования к предпроектной документации – обоснованию инвестиций, которое готовится до начала работы над проектной документацией – технико-экономическим обоснованием или рабочим проектом и содержит основные параметры намечаемой деятельности. Согласно СП 101-11-95, в состав обоснования инвестиций входит раздел «Оценка воздействия на окружающую среду», но никаких конкретных требований к нему не приводится, указывая, что требования к нему определяются нормативными документами Минприроды (ныне – Госкомэкологии), Минстроя и другими актами, регулирующими природоохранную деятельность. На практике именно таким документом и является «Инструкция по экологическому обоснованию...». Поскольку именно на основе «Обоснования инвестиций» должно выбираться из нескольких вариантов месторасположение предприятия, включение в его состав раздела (тома) ОВОС позволяет, в принципе, учитывать результаты экологической оценки уже при размещении объекта.

Требования к проектной документации (ТЭО или проекту) определяются СНиП 11-01-95 («Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и состава проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений») [6]. Согласно этому документу, проект должен содержать информацию о предполагаемых выбросах и сбросах, технических решениях по их предотвращению, отходах, подлежащих размещению. В состав проектной документации должен входить раздел «Охрана окружающей среды», требования к которому также должны быть определены дополнительными документами Минприроды. На практике для подготовки этого раздела также используется «Инструкция по экологическому обоснованию...»

СНиП 11-02-96 («Инженерно-экологические изыскания для строительства. Основные положения») [7] устанавливает общие положения и основные требования к организации и порядку проведения инженерных изысканий, в том числе инженерно-экологических. Строительные нормы и правила требуют проведения инженерных изысканий для строительства с целью обоснования предпроектной документации, которые «должны обеспечить комплексное изучение природных и техногенных условии региона, составления прогноза возможного изменения этих условий при взаимодействия с объектами строительства». В этом документе также изложены требования к техническому отчету по результатам инженерно-экологических изысканий. К понятию «инженерно-экологические изыскания» отнесено исследование социальной сферы и объектов историко-культурного наследия. В документе также устанавливается необходимость прогноза «возможных неблагоприятных последствий и анализа возможных непрогнозируемых последствий».

Строительные правила СП 11-102-97 («Инженерно-экологические изыскания для строительства») [8] детализируют положения СНиП 11-02-96, создавая методическую основу для проведения исследований (изысканий) в рамках процесса ЭО. В соответствии с СП 11-102-97, материалы инженерно-экологических изысканий на предпроектных стадиях, включающие изыскания для разработки предпроектной документации, для разработки градостроительной документации, для обоснований инвестиций в строительство, должны быть использованы при выполнении оценки воздействия на окружающую среду. Следует особо отметить, что оба документа (СНиП 11-02-96 и СП 11-102-97) относятся только к одной части процесса оценки воздействия на окружающую среду, а именно - изысканиям. Эти документы ничего не говорят о других составляющих процесса оценки воздействия на окружающую среду, например, о процедурах согласования проектных решений с общественностью или органами власти и местного самоуправления.

Требования большинства вышеперечисленных документов по экологической оценке проектов в сконцентрированной форме изложены и разъяснены в «Руководстве по проведению ОВОС при разработке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов», подготовленном Международным центром обучающих систем под эгидой Всемирного банка [9]. «Руководство» не является нормативным документом. Тем не менее, оно предлагает развернутую и детальную трактовку экологической оценки, совместимую с российской нормативно-правовой базой. «Руководство» было официально рекомендовано Министерством охраны окружающей среды в качестве учебного материала по методике ОВОС.

«Руководство» описывает основные этапы процесса ОВОС, соотнося их с этапами проектного цикла и утверждения (согласования) проекта различными органами власти. Оно совместимо с процедурой экологической оценки, требуемой для проектов, финансируемых Всемирным Банком; описанный в нем подход был успешно применен в ряде инвестиционных проектов Банка в России. К сожалению, использование Руководства инвесторами и органами власти крайне ограничено, особенно в российских регионах. Вероятно, это связано не только с ограниченной доступностью данного пособия, но и с тем, что некоторые требования, излагаемые в нем (например, подготовка «Проекта Заявления о Воздействии на Окружающую Среду» (ЗВОС)), не содержатся в российском законодательстве.

ЛИТЕРАТУРА:

  1. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» № 2060-1 от 19 декабря 1991 г.
  2. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» № 174-Ф3 от 23 ноября 1995 г.
  3. Положение об оценке воздействия на окружающую среду. Утверждено Приказом Минприроды РФ № 222 от 18 июля 1994 г. Зарегистрировано Минюстом РФ 22 сентября 1994 г. № 695.
  4. Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности. Минприроды РФ, Приложение к приказу от 20.12.95 № 539.
  5. Инструкция о порядке разработки, согласования, учреждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений. СниП 11-01-95. М.: - Минстрой России, 1995.
  6. Порядок разработки, согласования, утверждения и состава обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. СП 11-101-95. – М.: Минстрой России, 1995.
  7. СниП 11-02-96. Инженерный изыскания для строительства. Основные положения // Госстрой России. – М.: ПНИИИС Госстроя России, 1997.
  8. СП 11-101-95. Инженерно-экологические изыскания для строительства // Госстрой России. – М.: ПНИИИС Госстроя России, 1997.
  9. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду при разработке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов // Управление окружающей средой: Информ. Бюлл. - № 6. Изд. 2-е дополн., 1998. – С. 160-211.
 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов