Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 11 (46) > ЭКОЛОГИЯ И ЭКОНОМИКА

Основные направления использования денежных оценок ресурсов окружающей среды с учетом экологического фактора в современных условиях России

18-19 ноября в г. Томске Ярославское НПП «Кадастр» Госкомэкологии России в рамках проекта ROLL провело семинар «Развитие в регионах России точек роста по денежной оценке ресурсов окружающей среды». Несомненно, что замечательный опыт этого предприятия требует широкого распространения. Сегодня мы предлагаем вниманию читателей главу из методического пособия «Рекомендации по адаптации к условиям России методологических подходов ООН по денежной оценке ресурсов и объектов окружающей среды с учетом экологического фактора», разработанного НПП «Кадастр» в этом году.
к. г. н. Фоменко Г. А.,
к. г. н. Фоменко М. А.,
Лошакин К. А.

Денежные оценки ресурсов окружающей среды с учётом экологического фактора могут и должны найти самое широкое применение как в управлении развитием на всех уровнях, так и непосредственно в природоохранном управлении. Без широкого внедрения таких оценок природоохранная политика просто не сможет быть эффективной в рыночных условиях. Как показали опросы специалистов 44 субъектов Российской Федерации – участников семинаров по распространению опыта денежных оценок, проведенных НПП «Кадастр» в рамках проекта ROLL («Распространение опыта и результатов») в 1998 г., основой причиной, сдерживающей широкое развитие работ по денежной оценке ресурсов окружающей среды, является недостаточное осознание многими специалистами реальностей рыночных условий, особенностей использования рыночных методов охраны окружающей среды, а также особой важности ориентации в условиях кризисного этапа трансформации российского общества на снижение неэффективных затрат во всех сферах деятельности, в том числе и в природоохранной.

1. Почему нужна оценка ресурсов окружающей среды

Если в ходе трансформации российского общества в полной мере не будут учитываться реальные, с учетом экологического фактора, затраты и выгоды от реализации проектов или стратегий развития, то предпочтения получат далеко не лучшие из решений. Если не учитываются экологический ущерб и истощение ресурсов окружающей среды, то у правительств, граждан и организаций создаётся неправильное представление о реальной эффективности экономики. Согласно современных подходов, совокупный капитал территории определяется по формуле:

K = Km + Kh + Kn

где:

  • Km – техногенный капитал, созданный человеком, (здания. сооружения, оборудование, инфраструктура и т. д.),
  • Kh – человеческий капитал (запасы знаний и умений),
  • Кn – экологический капитал (запасы энергии, минеральные запасы и все возобновляемые и невозобновляемые ресурсы окружающей среды).


В России при планировании развития оценивается в основном первая составляющая этой формулы. В результате, экологический капитал (как и человеческий) не получает адекватной оценки при анализе и прогнозе социально-экономического развития страны и её регионов (см. таблицу 1).

Таблица 1. Структура совокупного капитала, %
ТерриторияKKmKhKn
Германия *100206020
Россия в целом *100141472
Субъекты Российской Федерации10010900

Недооценка экологического капитала неизбежно ведёт как к стратегическим, так и тактическим ошибкам в планировании развития, при проведении экологической политики и, в конечном счёте, к ошибкам при принятии любых управленческих решений. Такая практика особенно опасна в России, где велики масштабы использования природных ресурсов и воздействий на окружающую среду. В тоже время, понимание этого факта ещё не стало достоянием широкого круга специалистов и политиков. Поэтому, опираясь на опыт работ, в Ярославской, Калужской, Рязанской и в ряде других областей, в настоящем разделе показаны основные направления реформирования современного российского общества, где учёт экологических требований через применение денежных оценок ресурсов окружающей среды необходим уже сегодня.

2. Как и где применять оценки ресурсов окружающей среды?

Стратегия национального развития и региональные стратегии будут более эффективными, если при анализе учтены все виды капитала (техногенный, человеческий, экологический), а также их движение в форме денежных потоков. Такой подход реализуется через систему эколого-экономического учёта (СЭЭУ), разработка которой рекомендована ООН всем странам и регламентирована рекомендациями Департамента статистики ООН (1), СЭЭУ является спутниковой (дополнительной) системой к системе национальных счетов (СНС) и позволяет учесть движение экологических активов при расчёте макроэкономических показателей. Заполнение матриц СЭЭУ и их использование в анализе и планировании развития, как на региональном, так и на федеральном уровне, является важнейшим условием стабилизации экологической, экономической и социальной ситуации в стране. Результаты заполнения базового варианта матрицы СЭЭУ, на основе денежных оценок ресурсов окружающей среды, позволяют:

  • определить экологическую составляющую внутреннего продукта, тем самым создать новую информационную основу для координации общей экономической политики в направлении максимизации экологически откорректированного показателя (рассчитанного с учетом использования ресурсов окружающей среды);
  • определить влияние потребления основных ресурсов окружающей среды и природоохранных мероприятий на характер их использования (устойчивое или неустойчивое) и на конечную ценность их запасов, что даёт возможность корректировать текущую природоохранную политику в соответствии с целями устойчивого использования экологического капитала территории;
  • интегрировать экологический фактор в общую стратегию социально-экономического и политического развития субъекта Федерации, поскольку оценка экологических воздействий в денежной форме даёт возможность определить роль экологических активов в формировании и направлении денежных потоков экономики субъекта Федерации.

Сегодня важно наладить анализ и прогноз, где и в каком размере при существующей практике управления изымается доход от ресурсов окружающей среды (рента), что позволит сделать распределение этой ренты более экологически оправданным и социально справедливым. Применение денежных оценок ресурсов окружающей среды при разработке СЭЭУ соответствует требованиям «Повестки 21», принятой странами-членами ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 году, раздел 8-d, а также основным направлениям реформирования статистического учета в Российской Федерации. В практике регионального управления особенно целесообразен анализ денежных потоков по основным видам ресурсов окружающей среды, выполняемый на основании специализированных матриц. Так, например, обобщение результатов эколого-экономической оценки ресурсов леса в Ярославской области в 1997 году подтвердили: наличие двух рынков древесины – легального и нелегального; практическое отсутствие платёжеспособного спроса на древесину (особенно лиственных пород); неизбежность вырубки наиболее ценных пород деревьев в местах с хорошей транспортной доступностью. Тем самым были определены основные направления деятельности органов власти, по которым необходимо проводить соответствующую защитную политику. Анализ результатов оценок (рыночных и нерыночных – прямых и косвенных) также показал, что прямое кредитование восстановления лесов в существующей экономической ситуации неэффективно, поскольку кредиты не будут возвращены. Выход может быть найден только в стимулировании глубокой переработки древесины, прежде всего лиственных пород, что будет способствовать созданию платёжеспособного спроса на древесину. Также важно увязать меры социальной поддержки сельского населения с задачами сохранения лесов от нелегальных рубок.

Таким образом, уже сегодня алгоритмы, заложенные в СЭЭУ, могут быть реально использованы в качестве мощного аналитического средства стратегического анализа и прогноза в региональных системах управления и на федеральном уровне. Мониторинг денежных потоков позволяет своевременно выявлять негативные процессы истощения эколого-ресурсной базы, определять потенциальные территории экологической деградации, а значит заблаговременно применять упреждающие меры, прежде всего, экономического регулирования охраны окружающей среды.

Планирование и управление локальным развитием

Наиболее важную роль в достижении устойчивого развития играет укрепление местных сообществ. Именно местные органы управления содержат системы водоснабжения, дороги, инфраструктуру, осуществляют контроль над планированием строительства жилья и предприятий, устанавливают местные нормы по охране окружающей среды и следят за их исполнением — тем самым играют решающую роль в достижении устойчивого развития. В феврале 1997 года отделом ООН по координации политики и устойчивому развитию был подготовлен Доклад о местных «Повестках 21», в котором были подведены итоги процесса разработки локальных стратегий устойчивого развития во всех странах мира и сформулированы основные принципы эффективного местного планирования, среди которых:

  • оценка местных условий в соответствии с международными индикаторами, что облегчает поиск аналога конкретной локальной территории, а также места в мировом процессе реализации локальной «Повестки 21»;
  • уточнение местных индикаторов для контроля разработки и реализации местных программ.

Денежные оценки ресурсов окружающей среды, выполненные в соответствии с рекомендациями ООН, являются именно такими индикаторами в эколого-ресурсной сфере. Результаты денежной оценки ресурсов окружающей среды позволяют скорректировать применение природоохранных инструментов. Так, например, без оценки готовности людей платить (ГП) за существование и сохранение лесопарка, куда они могут бесплатно ходить, невозможно разработать механизм финансирования содержания такого природоохранного объекта. Опыт работ НПП «Кадастр» Госкомэкологии России по оценке ГП населения г. Данилова Ярославской области за существование лесопарка «Горушка» (особо охраняемая природная территория и место отдыха горожан) позволяет говорить не только о возможности применения этого метода оценки в условиях России, но и о его особой значимости для сохранения особо ценных объектов окружающей среды общественного пользования в условиях отсутствия рынков. Оценки показали активную позицию людей в отношении вопросов сохранения этого памятника природы и позволили определить пути создания реального организационного механизма сохранения этого парка:

  • формирование субфонда при муниципальном экологическом фонде и выполнение прогноза его наполнения и расходования;
  • введение специального целевого сбора (размер, дифференциация по социальным группам и т. д.);
  • организация труда жителей города по сохранению объекта природного и культурного наследия;
  • создание общественного гласного контроля за формированием и использованием фонда и организация постоянной информационной кампании по разъяснению важности и значимости парка для жителей, а также по освещению практических результатов общественно значимого добровольного труда.

Таким образом, именно через денежные оценки (особенно субъектииные) появляется возможность реализовать подход «снизу вверх», включить Человека, домашнее хозяйство в природоохранное управление на различных уровнях власти. Это базовое условие успешной природоохранной политики, ибо игнорирование человека, его социокультурных традиций, индивидуальной практики принятия решений относительно использования ресурсов окружающей среды, а также присущих конкретным сообществам людей неформальных ограничений при выборе приемлемых вариантов хозяйственных решений, не может дать ничего, кроме неудач.

Экологическая оценка проектов.

Такая оценка, в соответствии с действующим законодательством, является обязательной для всех проектов, осуществляемых на территории Российской Федерации. Учитывая нарастающие процессы глобализации экономики и связанную с ними неизбежную активизацию конвергенции в использовании природоохранных экономико-правовых инструментов, в том числе и в России (2), важно в максимальной степени использовать международный опыт в сфере экологической оценки экономических проектов и политических решений. Такая оценка обязательна при использовании зарубежных кредитов, особенно выделяемых по линии Всемирного Банка, и выполняется на основе общепризнанных в международной практике подходов, в том числе по денежной оценке ресурсов окружающей среды.

Еще в 1989 году требования по части экологической оценки были сформулированы в Оперативной Директиве (ОД 4.00), которая была пересмотрена, исправлена и дополнена в октябре 1991 года (ОД 4.01). Эти документы призваны в различных странах мира обеспечить условия, при которых варианты развития экономики будут экологически приемлемыми, а виды воздействия проектов на окружающую среду удастся определить на ранней стадии цикла проекта и учесть при его разработке и осуществлении. Предусматривается интеграция экологической экспертизы либо иных видов экологического анализа в процессе подготовки проектов, включая выбор проекта, территории для его осуществления, решения в области его разработки. В большинстве случаев экологическая оценка должны быть неотъемлемой частью общего технико-экономического обоснования проекта. Это облегчает учёт результатов оценки при проектировании и при разработке планов реализации проекта. В Директиве 4.01 указаны требования Банка относительно консультирования с группами местного населения, интересы которых затронуты проектом, и местными неправительственными организациям. Кроме того, Директива требует, чтобы результаты экологической оценки были обнародованы.

Экологическая оценка проекта предоставляет обширные возможности для координации природоохранных мероприятий, проводимых на территории, и необходимо увязывать её с другими стратегиями, планами действий, а также специальными проектами, целью которых является охрана окружающей среды. Экологическая оценка создаёт официальный механизм для обеспечения межведомственной координации и рассмотрения вопросов, поднятых группами населения, чьи интересы затрагивает проект, и местными неправительственными организациями (ТД Всемирного Банка № 139, С. 3-4). Так, учёт интересов и мнений местных жителей относительно использования ресурсов окружающей среды территории, на которой они проживают, является обязательным условием экономической оценки проектов (3). Директивой подчёркивается важность выполнения экономического анализа проектов и политических решений с учётом затрат и выгод, обусловленных состоянием окружающей среды, в том числе методов оценки в денежном выражении видов воздействия на окружающую среду. Особо отмечается необходимость прослеживания влияния экономической политики на качество ресурсов окружающей среды и определения его в качественных и, насколько это возможно, в количественных параметрах.

Касаясь оценки последствий хозяйственных воздействий на окружающую среду при экономическом анализе проектов и политических решений. Директива предлагает методы и подходы, пригодные (или потенциально пригодные) в странах с неразвитыми рынками (часть 2, С. 198). Главная особенность этих методов заключается в том, что они основаны непосредственно на информации о рыночных ценах и производительности. Они пригодны для использования в условиях, когда изменения качества окружающей среды влияют на фактический объём производства или на дееспособность.

В ситуации, когда отсутствует информация о состоянии рынка, по которой можно судить о предпочтениях потребителей, отмечается важность методов условной оценки, основанных на субъективных предпочтениях людей (оценка по ГП – см. раздел 2). Как показали Пирс и Маркандиа (1988), данные, полученные благодаря этому методу, могут оказаться вполне достаточными для того, чтобы на их основании можно было согласиться с. одним из вариантов проекта или забраковать другие. Более того, при определённых обстоятельствах метод условных оценок может оказаться единственно приемлемым методом оценки ресурсов, которые являются всеобщим достоянием, эстетических благ, уникальных ресурсов окружающей среды, либо в других случаях, когда информация о состоянии рынка отсутствует. Опыт оценочных работ НПП «Кадастр» в ряде регионов России в полной мере подтверждает актуальность этих выводов.

Действующее российское законодательство в настоящее время позволяет осуществлять экологические оценки проектов с позиций предотвращения потенциального экологического ущерба. Существующие нормативные и правовые документы дают основание производить расчёт потенциального экологического ущерба от уничтожения всех компонентов экосистемы по затратам, связанным с ликвидацией последствий вредного воздействия любых видов хозяйственной деятельности на природные комплексы в целом или по стоимости уничтожаемых компонентов природной среды, рассчитанной в размере их восстановительной стоимости. При этом восстановительная стоимость понимается достаточно широко, как оценка всех видов затрат, связанных с воспроизводством или восстановлением оцениваемых объектов до исходного к моменту оценки состояния. Тем самым денежные оценки – рыночные и нерыночные (прямые и косвенные), применяемые в рамках эколого-экономического учёта, могут использоваться при расчёте потенциального экологического ущерба.

Основные методические принципы исчисления убытков различных субъектов права и вреда, причиняемого природной среде, установлены рядом правовых актов Российской Федерации. Так, в соответствии со статьёй 87 закона РФ «Об охране окружающей природной среды» предусмотрена возможность оценки вреда, причинённого окружающей природной среде по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния природной среды с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды. Статья 15 Гражданского кодекса РФ также предусматривает определение убытков в размере расходов на восстановление нарушенного права, утраты имущества (реальный ущерб), а также упущенной выгоды в размере неполученных доходов. Эти же принципы оценки расчёта вреда и причинённых убытков закреплены в «Методических указаниях по оценке возмещения вреда, нанесённого окружающей природной среде в результате экологических правонарушений», утверждённых приказом Госкомэкологии РФ от 14.05.98. № 295.

В заключение важно подчеркнуть, что экономический анализ проектов и политических решений с учётом экологического фактора уже на ранних стадиях предпроектных разработок может помочь инвесторам и государственным органам власти размещать свои денежные средства с таким расчётом, чтобы это в максимальной степени соответствовало общим целям экономической политики. Учитывая важность интернализации «внешних факторов», ориентировочные количественные оценки, производимые на ранней стадии цикла проекта, могут дать ценные результаты, поскольку с их помощью удаётся выявить экологически неприемлемые альтернативные варианты, которые представляются более приемлемыми с других точек зрения, и разработать проекты, благодаря которым будут достигнуты цели с позиций устойчивого развития.

Обеспечение населения качественной питьевой водой

Обеспечение населения качественной питьевой водой является серьёзной экологической проблемой и важнейшей составляющей реформы коммунального хозяйства. Эта работа невозможна без оценок воды – как выполненных на основе рентного подхода и имеющих преимущественно бассейновое и федеральное значение, так и денежных оценок воды в бытовом водоснабжении конкретного муниципального образования, нацеленных на решение задач локального развития. Важность выполнения многоаспектной денежной оценки воды с учётом экологического фактора определяется требованиями разработки стратегии водопользования и необходимостью учёта ценности этого ресурса при определении платы за водопользование. Результаты оценки воды необходимы для:

  • разработки эффективной структуры тарифов для обеспечения должного качества водоснабжения,
  • обеспечения регулирования спроса и рационального потребления воды,
  • разработки схем финансирования муниципальной коммунальной инфраструктуры и механизмов возврата заемных средств, получаемых в качестве кредитов на улучшение водоснабжения;
  • формирования кадастров природных ресурсов и оценки объектов коммунальной инфраструктуры как имущественного комплекса.

Особенно важны денежные оценки воды при выборе экономических методов управления. Так, например, без сопоставления результатов рыночных и нерыночных (прямых и косвенных) оценок воды невозможно определить параметры «ловушки низкоуровневого равновесия» (когда плохая работа службы водоснабжения приносит ничтожно малый доход, тем самым обеспечивая дальнейшее низкокачественное обслуживание), которая характерна для большинства городов и посёлков современной России, а значит наметить возможные пути её преодоления.

Таким образом, применение денежных оценок воды в коммунальном и промышленном водоснабжении позволяет:

  • региональным и местным органам власти разрабатывать эффективные программы водопользования и планировать проведение коммунальной реформы, выполнять обоснования рационализации системы тарифов на водопотребление, изыскивать дополнительные источники финансирования городской инфраструктуры и разрабатывать экономические механизмы муниципальной экологической политики в сфере водопользования;
  • муниципальным коммунальным предприятиям разрабатывать и осуществлять конкретные меры по повышению эффективности своей работы, представлять инвестиционные проекты в банковские структуры и международные финансирующие организации;
  • местным природоохранным органам разрабатывать программные документы в сфере водоохранной политики и устойчивого развития и осуществлять выбор наиболее приемлемых для конкретных условий инструментов управления.
Сохранение биоразнообразия

В настоящее время выделяются следующие направления использования денежных оценок стоимости биологических ресурсов и объектов в механизмах сохранения биоразнообразия (5; 6):

  • платежи за использование биологических ресурсов;
  • установление размеров штрафов за нарушение природоохранного законодательства и нерациональное использование биологических ресурсов;
  • определение величины компенсационных платежей, связанных с ущербом, изменением целевого назначения и изъятием биологического ресурса;
  • определение ставок страхового возмещения при страховании объектов, имеющих «ценность в аспекте сохранения биоразнообразия;
  • расчёт ставок налогообложения земель, имеющих важное экологическое значение;
  • определение выкупной, залоговой, балансовой и иной стоимости объектов и ресурсов биоразнообразия;
  • учёт ценности биоразнообразия в структуре национального богатства страны и капитала регионов;
  • оценка эффективности коммерческих и природоохранных проектов, связанных с сохранением биоразнообразия.

Использование при оценке биоресурсов унифицированного набора оценочных принципов и методов, успешно применяемых в большинстве стран мира, позволяет получать сопоставимые оценочные результаты, более эффективно адаптировать современный международный опыт в этой сфере и, при необходимости, корректировать существующую практику управления биоразнообразием.

Оценка недвижимости

Такая оценка без учёта экологического (фактора будет заниженной с социальных позиций, структура налогов – искаженной, а многие инструменты, регулирующие отношения собственности, будут антиэкологичными, Это касается как оценки земельных участков, на которых расположены субъекты хозяйственной деятельности (где оценка земли может быть даже отрицательной из-за необходимости высоких затрат на её очистку), так и непосредственно ресурсов окружающей среды.

Ряд ресурсов на законодательном уровне отнесены к материальным активам, принадлежащим тому или иному лицу (физическому или юридическому) на правах собственности или в силу иного вещного права (аренда, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование и т. д.) и состоящим из недвижимых и движимых вещей. В контексте определения природных ресурсов как «недвижимой вещи» это «... земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и всё, что прочно связано с землёй, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса. многолетние насаждения, здания, сооружения» (Гражданский Кодекс РФ, статья 130). Пассивные производственные фонды (здания и сооружения) природоэксплуатирующих предприятий иммобильны, а следовательно они рассматриваются как сросшиеся с природными ресурсами в единой структуре объекта недвижимости (гидромелиоративные сооружения, стволы шахт, и т. п.). «Природные» материальные активы, относящиеся к «движимым вещам», представляют собой материальные объекты, которые не связаны с недвижимостью постоянно и которые могут быть перемещены без ущерба имуществу (поднятое из скважины углеводородное сырьё, заготовленный лес, забранная из водоисточника вода и т. д.).

Включение экологического фактора в оценку ресурсов как объекта недвижимости необходимо при решении следующих задач:

  • сделки по природным объектам при приобретении и передаче вещных прав по данным объектам в рамках российского законодательства (тендер, купля-продажа, аренда, бессрочное пользование и т. д.);
  • ипотечное кредитование под залог природного объекта;
  • разработка и реализация инвестиционных проектов вовлечения природных ресурсов в хозяйственный оборот;
  • обоснование коммерческой и социально-экономической эффективности контрактных соглашений по разделу продукции при разработке месторождений полезных ископаемых в рамках реализации совместного инвестиционного проекта с привлечением иностранного капитала;
  • ведение кадастров природных ресурсов;
  • реализация рентного налогообложения, при котором в качестве налогооблагаемой базы рассматривается стоимость (ценность) природных ресурсов как объекта недвижимости;
  • оценка природных ресурсов при приватизации, внесении их в уставной фонд, определение компенсации в случае нанесения им ущерба, расчёт стартовой цены при выставления их на торги, при аудите и в ряде других случаев.


Оценки, выполненные не только на основе реально сложившихся рыночных цен (как правило заниженных в условиях кризиса), а исходя из представлений людей о ценности конкретных объектов окружающей среды и экологических услуг, позволяют оценить имеющиеся ресурсы адекватно общественным и экологическим потребностям, учесть локальное истощение отдельных месторождений, дать оценку особо охраняемым природным объектам, памятникам культуры, зонам отдыха и т. д. Тем самым, в результате включения в оценку недвижимости ценностных – экологического и социального – факторов становится возможным проводить более активную государственную природоохранной политику, направленную на рациональное использование ресурсов окружающей среды, сохранение и улучшение качества окружающей среды на основе регулирования рынка со стороны общества.

Основной вывод, который необходимо сделать, обобщая практику использования денежных оценок ресурсов окружающей среды, заключается в следующем: нельзя сначала выйти из кризиса, а затем заняться оценкой ресурсов окружающей среды с учётом экологического фактора. Именно такая оценка даёт основу эффективному развитию российского общества с позиций устойчивости, делает экологически ориентированными направления проводимых реформ.

ЛИТЕРАТУРА:

  1. Комплексный эколого-экономический учет , временная версия, опыт и методы, сер F № 61, Руководство службы национального учета Организации Оюбъединеннных Наций, Нью-Йорк, 1994.
  2. Фоменко Г.А. Тезисы выступления на открытых Парламентских слушаниях «Земельные отношения и оценка природных ресурсов России». 19 января 1999 г.
  3. Справочное пособие по экологической оценке. Том 2. Инструкции к различным видам хозяйственной деятельность. Технический документ Всемирного Банка № 140, 19.
  4. Бобылев С.Н. Основные понятия экономики биоразнообразия. Экономическая оценка биоразнообразия. // Экономика сохранения биоразнообразия. М., 1995
  5. Ратанова М.П. Остапенко Л.С. Экономическая оценка биологических ресурсов в Переславском государственном природно-историческом национальном парке // Экономика сохранения биоразнообразия. М. 1995
  6. Медведева О.Е. Методы экономической оценки биоразнообразия. теория и практика оценочных работ. – М.: Диалог –МГУ, 1998. – 99 с.
 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов