Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 5 (52) > ПРОБЛЕМА ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ

Участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды

В прошлом номере Эко-бюллетеня мы обещали продолжить публикацию материалов семинара «Совершенствование системы общественного участия в Российской Федерации», проводившегося в Москве 27-28 марта Российским Региональным Экологическим Центром (РРЭЦ). Сегодня предлагаем вниманию читателей статью членов инициативной группы «Диалог-21» из Санкт-Петербурга.
А. С. Карпов,
СПб Общество естествоиспытателей, инициативная группа «Диалог-21»
Д. В. Афиногенов,
Северо-Западная академия государственной службы, инициативная группа «Диалог-21»

Предлагаемый для обсуждения обзор рассматривает социальные условия для реализации участия общественности в принятии социально и экологически значимых решений. По нашему мнению общественное участие базируется на трех равноправных «китах»: политической культуре общества, законодательстве, декларирующем и обеспечивающем права граждан, и ресурсах, доступных гражданам для реализации их прав. Настоящий обзор построен в соответствии с этой схемой. Каждый раздел включает введение, описание типичных проблем, обсуждение и рекомендации. Формулировки проблем, по возможности, проиллюстрированы примерами из практики. Изложение примеров достаточно схематично из-за ограниченного объема обзора. Более подробные описания будут опубликованы несколько позже. Список проблем в каждой из трех обозначенных областей, также как и список примеров, не являются исчерпывающими: одна из задач планируемого обсуждения заключается в их расширении и систематизации. Другой задачей, вне сомнения, является обсуждение и дополнение списка рекомендаций. Следует заметить, что авторы обзора испытывали затруднение при формулировке рекомендаций, поскольку их адресность зависит от состава и мнений участников семинара. Поэтому мы видели своей основной задачей формулировку проблемного поля и его систематизации.

При подготовке обзора были использованы материалы семинаров, дискуссий и исследований, проведенных в разное время различными организациями, представленными в инициативной группе «Диалог-21» (С.-Петербург): СПбОЕ, «Зеленый мир», Центр развития НКО, Центр независимых социологических исследований. Авторы приносят глубокую благодарность всем членам этой группы, сотрудникам и добровольцам, принимавшим участие в исследованиях и организации семинаров.

Культура и традиции

Возможности для реализации прав граждан на участие в принятии решений по социально-значимым проблемам, в том числе экологическим, тесно связаны с демократическими традициями общества. Предшествующая история определяет не только правовое поле, которое достаточно инерционно, но и социальные и культурные стереотипы поведения. Культура взаимодействия между администрацией и населением, между различными социальными группами меняется еще более медленно, чем совокупность законов и практик правоприменения, составляющих правовое поле. Если страны европейской демократии двигались от классической либеральной демократии к «демократии участия» через плюралистическую демократию (см. Приложение 1), причем переход этот совершался на протяжении жизни нескольких поколений, то для стран ННГ отправной точкой является совершенно иная традиция коллективистской демократии. Десятилетия практического политического опыта не могут не отражаться на восприятии населением пост-советского пространства идей и механизмов, предлагаемых мировым сообществом. Восприятие предлагаемого понятийного аппарата происходит через призму привычек и сложившихся стереотипов. Поэтому, даже тщательно выполненный перевод не решает проблему объяснения сущности таких документов, как Орхусская конвенция или рекомендации по ее реализации. В практической деятельности адвокаты гражданского участия сталкиваются с разнообразными примерами того, как устойчивые стереотипы вступают в противоречие с идеей демократии участия. Некоторые, представляющие наибольший интерес и значимость, приведены ниже.

Понимание термина «общественность»

 
Общественным обсуждением пытались назвать мероприятие в администрации Выборгского р-на Петербурга по обсуждению проекта уплотнения жилой застройки, на котором присутствовали, в основном, подчиненные главы территориального управления. Аналогичным образом было организовано обсуждение проекта Балтийской трубопроводной системы в администрации Всеволожского района Ленинградской области. Только жесткая позиция представителя общественной организации не позволила проектировщикам БТС назвать общественными слушаниями выездное рабочее совещание по проекту, в котором принимали участие исключительно представители государственных контролирующих ведомств и эксперты, участвующие в проектировании.

Термин «общественность», который широко используется при обсуждении вопросов участия, большинство жителей России, кроме узкой группы профессионалов, воспринимает в традиционном смысле «активной части населения, способной выразить и отстаивать свой (общественный) интерес». В связи с тем, что социальная активность населения в протестной сфере падает (отчасти по экономическим причинам, отчасти благодаря тому, что появляются возможности непротестной самореализации), довольно часто звучит мнение о бесперспективности общественных обсуждений и пр. В практической работе не используются понятия «затрагиваемая» и «заинтересованная» общественность и связанная с ними методология выделения целевых групп по признакам ущемления интересов в результате реализации намечаемой деятельности или активной артикуляции заинтересованности.

Не осознается правовой смысл понятия «общественность» и важность различения «необщественности» для того, чтобы методологически правильно организовать процесс общественного обсуждения. Например, вопрос кого и как приглашать на общественные слушания, чаще всего решается путем приглашения известных организаторам и симпатичных им людей, иногда – представителей общественных организаций.

Традиционные модели организации общественного участия

 
В Петербурге Трансграничным экологическим информационным агентством был выпущен справочник общественных экологических организаций, имеющий около 160 вхождений, снабженный вспомогательным аппаратом — классификацией организаций, справками о направлениях их деятельности, телефонами и пр. Неоднократно приходится слышать от представителей государственных структур и заказчиков мнение о том, что «160 – это слишком много, нам нужна какая-то одна структура, через которую мы могли бы получить одобрение общественностью нашего проекта».

И администрация, и бизнес заинтересованы в том, чтобы создать себе удобного партнера, который будет «представлять общественность». Таковыми становятся общественные советы (ОС), общественные палаты и пр. Часто они создаются при администрации или ведомстве, причем получают те или иные преференции для выполнения своих функций «представления общественности». Формирование таких структур иногда приветствуется и НПО, поскольку это наиболее привычная «советская» модель. В реальности – это одна из форм манипуляции. Типичные проблемы ОС – отсутствие методологической базы для демократической процедуры избрания представителей общественности в ОС; отсутствие реальных механизмов связи между общественно активными группами, населением и ОС; «универсальность» состава ОС при рассмотрении любых проблем, хотя они могут затрагивать совершенно различные группы интересов; и практическая несменяемость членов ОС во времени. Создание советов является дешевой альтернативой внедрению механизмов информирования и вовлечения общественности в процесс принятия решений.

 
В Великих Луках Псковской области Общественная палата создается распоряжением главы администрации для того, чтобы «придать ей вес» и стимулировать проведение общественных обсуждений именно в рамках этой структуры. Кроме того, на нее пытаются возложить роль посредника в разгорающемся противостоянии между главой администрации и депутатами городской Думы.

Следует отметить, что в западных руководствах упоминается до 50 различных методик организации общественного участия, большинство из которых просто не известно в России тем, кто отвечает за организацию диалога с общественностью. С другой стороны, в свете «признания народа единым однородным целым» мотивация внедрения методов поиска и выявления различных групп интересов просто отсутствует.

При организации мероприятий обычно очень много внимания уделяется тому, чтобы участвовала «компетентная» общественность, специалисты. Помимо того, что это также манипулятивный подход (после обсуждения мнение специалистов может и не приниматься во внимание), он демонстрирует пренебрежение к человеческим ценностям, носителем которых является население, и проводит границу между населением и «лицами, принимающими решения».

Конфронтационные и патерналистские модели поведения

 
На заседании экологической группы проекта по стратегическому сотрудничеству администраций Петербурга и Ленинградской области обсуждалась возможность проведения кампании за рациональное потребление воды горожанами. Так как это была не первая попытка такого рода, участники – эксперты научных учреждений и администраций, стали называть те меры по экономии воды, которые, с их точки зрения, стоит пропагандировать. В черновик проекта вошли мероприятия по распространению информации среди населения, однако, никто не предложил выяснить, а что же, собственно, мешает населению выполнять эти давно известные рекомендации?

Взаимоотношения населения и властей характеризуются следующим парадоксом: население не доверяет инициативам, предложенным «сверху», но в то же время ждет, что администрация «все сделает», особенно, когда это касается вопросов окружающей среды. С другой стороны, представители государственных органов и эксперты в области экологии обычно рассматривают население в качестве «просвещаемых», а повышение экологической грамотности – как простой процесс передачи знаний от более информированных к менее информированным. Возможность обратной связи, «community-based learning» может даже не упоминается при планировании кампаний по экологическому просвещению.

 
На семинаре по вовлечению общественности в управление лесами участникам была предложена ролевая игра «Найди общественность» на примере проекта создания лесопитомника. В трех группах и чиновники, и представители эко-НКО одинаково высказывали замешательство: проект явно неконфликтный, где же здесь может быть общественность?

И представители НКО, и администрация очень часто рассматривают конфликтную модель взаимодействия в качестве основной. Корни этого взгляда уходят в прошлое студенческих дружин охраны природы и протестного движения конца 80-х. В настоящее время огласку через СМИ также, в основном, получают случаи, связанные с противостоянием и протестом.

 
В Центре независимых социологических исследований в Петербурге ведется мониторинг прессы по различной тематике, связанной с социальными движениями. В том числе собираются публикации, «касающиеся экологии», однако точно эта сфера не определена. Когда коллекция была проанализирована сотрудницей Центра, непосредственно участвующей в экологическом движении, она с удивлением обнаружила там только публикации, касающиеся акций протеста. Обычно именно в них четко отражается участие и роль общественных экологических организаций.

Серьезный вопрос, который требует внимательного обсуждения среди активистов экологического движения, заключается в следующем: возможно ли реализовать правовые модели западной демократии участия в традиционной среде коллективистской демократии? В отличие от европейского сознания, в России тезис об обслуживании интересов населения нанятыми для этого государственными чиновниками не воспринимается практически. Государство скорее осознается как «власть» и «сила», самостоятельный игрок, имеющий собственные интересы, нежели как регулятор взаимодействия различных частных и общественных интересов. Сложившаяся политическая культура связывает участие скорее с выработкой политических решений, нежели с принятием населением ответственности за экологические и социальные последствия конкретной деятельности. Следует отметить, что описанные выше особенности восприятия характерны как для представителей государственных структур и ведомств, так и для участников экологического движения, если только они не обучались специально. Так что речь идет не только об изменении позиции чиновников, но и об изменении стереотипов массового сознания, что представляется неизмеримо более сложной задачей.

Как и в других сферах природоохранного дела, только совершенствование правовой базы не даст удовлетворительного результата. Для достижения реальных изменений в обозримой перспективе необходима опора на уже существующие традиции, которые вписываются в концепцию «демократии участия». Их необходимо найти и выделить среди множества общераспространенных. Нужна методология поиска, привлечение исследователей-политологов, специалистов по связям с общественностью; необходимо осознание связи между культурой и реализацией права. Внутри экологического движения следует «уравнять в правах» непротестные методы вовлечения общественности в принятие решений, в том числе по сугубо локальным проблемам, чтобы расширить социальную базу движения. Публикация и тиражирование позитивных примеров является общеизвестной технологией продвижения новых идей; однако, нужны и другие методы.

Учитывая прецедентный характер общественного участия, следует расширять контакты экологического движения с другими социальными движениями, имеющими целью участие граждан в принятии решений. В качестве конкретных предложений можно назвать сотрудничество в области участия граждан в принятии решений по вопросам градостроительной деятельности (совместно, например, с организациями инвалидов, комитетами общественного самоуправления и др.), бюджетного процесса, организации здравоохранения и образования.

Необходимо обратить внимание на образовательные программы, находящиеся за пределами экологических дисциплин: связи с общественностью, администрация и управление, менеджмент, политология, журналистика, поскольку именно они формируют завтрашнее восприятие проблем общественного участия, гражданской активности.

Программы по вовлечению общественности (в том числе разработка РПДООС и др.) или создание структур для реализации прав на участие должны предваряться или (и) сопровождаться интенсивными программами обучения как для лиц, принимающих решения, так и для лидеров общественного мнения – журналистов, бизнесменов, лидеров НКО, политиков, (см. также предложения к разделу «Менеджмент процесса общественного участия»). Обучение, очевидно, должно происходить в форме тренингов, поскольку требуемый результат – это не только новые знания, но и новый взгляд, новые навыки в практической деятельности. Ролевые игры не являются оптимальным инструментом обучения в данном случае, если они ориентированы лишь на перераспределение ролей в привычном культурном контексте. Взгляды, которые следует изменить, как уже было сказано, в одинаковой мере разделяются различными участниками социально-политических процессов, поэтому, как показывает опыт, ролевые игры обычно лишь воспроизводят известные непродуктивные модели взаимодействия общественности и официальных структур.

Правовая база общественного участия

Особенности правовой базы ОУ

Участие граждан в принятии решений является важнейшим принципом демократии и обеспечивается правом народа на осуществление своей власти как непосредственно, так и через своих представителей, которое закреплено в Конституции РФ. Кроме того, в ней закреплено участие граждан в управлении государством. Таким образом, данная область относится к конституционному праву, но фактически ее развитие в настоящее время происходит в отдельных не специальных законах и подзаконных актах самой разной отраслевой принадлежности. Вопросы о законодательном закреплении участия общественности решались по мере их возникновения в какой-либо отрасли права. Они чаще всего встречаются там, где при создании нормы разработчики сталкивались с необходимостью определения участия общественности. Такая необходимость, как правило, возникает в тех случаях, когда права общественности (населения, жителей, граждан и т.д.) на информацию, свободу выражения мнений, участие, контроль явно предусмотрены нормами Конституции или других законов или когда имеет место усиленное давление со стороны общественности (см. Приложение 2).

 
В законе Санкт-Петербурга «О целевых программах Санкт-Петербурга» предусмотрено участие общественности в процессе создания целевой программы: подача заявок на разработку целевой программы, участие в рабочей группе по проекту, участие в конкурсе на исполнение программы, контроль за выполнением программы.

Есть также случаи, когда сложившиеся традиции диктуют необходимость участия общественности в принятии решений. Но далеко не всегда это осознается, и соответствующие нормы часто нуждаются в доработке, чтобы отвечать требованиям участия общественности в полном смысле слова.

Несмотря на хаотичность норм, регулирующих УО, созданное правовое поле является весьма обширным, открывающим большие возможности. Но поскольку демократические традиции в России не развиты и культура участия не сформирована, нормы ОУ, заданные в общем виде, реализуются, как правило, формально.

Таким образом, можно назвать две основные особенности нормативной базы ОУ в России:

  • обширное правовое поле, предоставляющее значительные возможности для развития механизмов ОУ;
  • хаотичный характер заполнения этого поля (по отраслевому принципу).
Проблемы:
  1. Бессистемность развития отрасли права общественного участия
     
    Положения, определяющие участие общественности в принятии решений, содержатся в следующих федеральных законах: «Об охране окружающей природной среды», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Земельном кодексе», «Градостроительном кодексе», «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «Об экологической экспертизе», «О референдуме», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Кроме федеральных законов в каждом субъекте федерации существуют региональные законы. Помимо них на всех уровнях действуют подзаконные нормативные акты.

    Бессистемность развития отрасли права общественного участия приводит к тому, что тем, кто пытается реализовать, а тем более отстоять свое право на участие, приходится осваивать огромный массив самых различных нормативных актов. Не только общественность, но и чиновники и судьи зачастую не знают многих норм, что еще более затрудняет процесс реализации права на участие. Из-за несогласованного нормотворчества между действующими нормами много противоречий и путаницы. Можно сказать, что развитие общественного участия во многом тормозится хаотичностью имеющейся правовой базы.

  2. Определения участников процесса
     
    Иллюстрируют данную проблему уже приведенные примеры «слушаний» по поводу уплотнения жилой застройки в Выборгском районе, проекта балтийской трубопроводной системы во Всеволожском районе, создания общественного совета в Великих Луках.

    В действующем законодательстве для названия субъектов права на участие часто используются термины, не имеющие определения (население, жители, общественность, затрагиваемая общественность и др.), что дает возможность их произвольной трактовки и манипуляции (см. Приложение 3). Не ясно также, кого считать «не общественностью» (куда относить экспертов, работающих над проектом, подрядчиков и т.п., в каких случаях чиновник является общественностью, а в каких – нет?). Это также затрудняет практическое осуществление права на участие общественности.

  3. Регламентация процедур участия

    Очень мало четких форм, процедур и технологий участия общественности, а существующие – в большинстве случаев не удовлетворяют всем потребностям, хотя есть позитивные прецеденты разработок на местном уровне. На федеральном уровне есть лишь две достаточно проработанные формы общественного участия: референдум и общественная экологическая экспертиза. Другие формы если и названы, то не имеют четкой регламентации. Эта проблема особенно актуальна у нас в стране, где не сформирована культура и мало традиций общественного участия. Отсутствие законодательно закрепленных механизмов приводит к тому, что право на общественное участие остается на уровне декларации (см. Приложение 4). С точки зрения реального правового обеспечения общественного участия в принятии решений разработка таких форм и процедур является наиболее необходимой и актуальной. К тому же без подобных механизмов общественное участие становится малоэффективным и тем самым дискредитируется сама идея.

     
    Положительным примером в данном случае может служить Закон Москвы «О защите прав граждан в ходе реализации градостроительной деятельности», в котором предусмотрены права граждан на различные формы участия в принятии решений о размещении и строительстве различных объектов – это сход граждан, общественные слушания, направление замечаний, рекомендации.

    На круглом столе по проблемам воздействия Балтийской трубопроводной системы на курортную индустрию региона, организованном экологическими НПО, разработчики проекта заявили, что они «проводили общественное обсуждение проекта путем публикации статей в СМИ». На другом мероприятии по этому проекту вице-губернатор Ленинградской области заявил, что «общественные слушания – это когда общественность слушает».

  4. Проблема ответственности
     
    Примером здесь является вся российская, а прежде – советская практика, когда после аварии на объекте выясняется, что виновных организаций (проектировщиков, строителей и т.д.) уже не существует и ответственность никто не несет.

    Строго говоря, сущность проблемы ответственности скрывается не в праве, а существующей практике оценки возможных последствий тех или иных решений, проектов и т.д. Эта практика досталась в наследство от советских времен, когда считалось, что любой объект должен отвечать требованиям абсолютной безопасности, поэтому никакие расчеты рисков не проводились. В настоящее время ситуация начинает меняться, формируется новый подход к безопасности и появляются нормы, требующие оценки вероятности аварии и степени риска. Но эти нормы еще часто недостаточно разработаны. В частности вопрос ответственности за принятые решения еще не связан с уровнем риска и территорией его распространения. Не определены принципы разделения ответственности между субъектами решения и способы обеспечения такой ответственности. Этот вопрос напрямую затрагивает общественность, когда она участвует в принятии решений. Возможным выходом здесь может быть страхование ответственности.

Окончание в следующем номере...
 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов