Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 6 (53) > ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ

Участие общественности в процессе принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды

(Окончание. Начало в № 52)
Карпов А. С.,
СПб Общество естествоиспытателей, инициативная группа «Диалог-21»
Афиногенов Д. В.,
Северо-Западная академия государственной службы, инициативная группа «Диалог-21»

Обсуждение: существует ли в России право на участие и можно ли его защитить?

Хотя право на непосредственное участие в управлении государством заложено в Конституции, де-факто, эта область права практически не разрабатывалась как самостоятельная сфера. Имеются лишь эпизодические и бессистемные попытки что-то сделать на уровне отдельных законов, пусть даже высокого уровня (Градостроительный кодекс). Даже в новых текстах доминируют модели советской эпохи, которые не соответствуют сегодняшним реалиям.

Рекомендации:
Законодательство должно с одной стороны учитывать культурные особенности, а с другой воздействовать на формирование желаемых качеств культуры – этот принцип должен быть положен в основу развития правовой базы общественного участия.
  • Необходимо создать систематический сборник действующих правовых норм, регламентирующих участие общественности в принятии решений. При этом нужно учитывать специфику регионального законодательства каждого субъекта РФ.
  • Повышать правовую культуру в сфере общественного участия членов всех экологических и других некоммерческих неправительственных организаций, а также чиновников и предпринимателей путем распространения правовых знаний и обмена опытом.
  • Собирать, анализировать и обобщать примеры положительной практики общественного участия с точки зрения использованных форм, процедур и технологий, с целью формирования предложений по их нормативному закреплению.
  • Необходимо создание рамочного федерального закона, который введет в оборот основные понятия (субъекты общественного участия, информация, представляющая общественный интерес, процедуры раскрытия и засекречивания информации, собственно участие общественности и др.); конкретизирует право на участие и определит полномочия местного самоуправления, регионов в формировании нормативной базы.
  • Формирование местной нормативной базы также необходимо продолжить. Продвижение региональных законов – гораздо менее сложный процесс, чем продвижение федеральных законов. Одновременно необходимо отслеживать эффективность ее применения и возникающие проблемы с целью подготовить основу для федерального законодательства.

    Менеджмент процесса общественного участия

    Краткий обзор примеров вовлечения общественности. Слушания, консультации, общественная экспертиза, дискуссии в Интернет, участие в рабочих группах и др.

    Проблемы:
    1. Коммуникации в обществе
       
      При обсуждении проекта строительства нефтеперерабатывающего завода в г. Пестовск Новгородской области глава администрации обещал отселить жителей из частных (!) домов, которые попадали в СЗЗ. Активисты местной экологической организации обнаружили, что с жителями этот вопрос никак не обсуждался. Единственным способом выяснить мнение этих жителей являлось пройти по домам и поговорить индивидуально с каждым, поскольку местные СМИ не пользуются популярностью, уличные комитеты не функционируют, традиционных общественных мероприятий в этом районе не проводится. Естественно, заказчик проекта не делал попытки обсудить его с каждым. Жители узнали о проекте от экологических активистов, однако они были лишены возможности получить информацию из первых рук, услышать мнение экспертов и соседей.

      Возможность высказать свою точку зрения и услышать мнения других заинтересованных сторон имеет важнейшее значение для практической реализации ОУ. В свою очередь эта возможность определяется социальной доступностью методов и каналов коммуникации. В настоящее время спектр используемых коммуникативных приемов чрезвычайно узок. В типичном случае принятия решения по какому-либо проекту основными способами получения информации являются: индивидуальные переговоры (например, представителей общественных организаций с администрацией или с инициатором деятельности), или публикации в СМИ. Сравнительно редко (и неэффективно) используются встречи с населением, депутатские и общественные слушания, горячие телефоны, листовки и пр. Однако ни индивидуальные встречи, ни вещание через СМИ не дают возможности отразить позицию заинтересованной общественности в обсуждении и учесть ее в окончательном решении. С другой стороны, общественность не имеет возможности знакомиться с позицией многочисленных ведомств, и других участников обсуждения, и ее изменением. В реальной практике отсутствие доступных каналов коммуникации с затрагиваемой общественностью приводит к отказу от попыток общественного обсуждения.

    2. График реализации
       
      Администрация Ленинградской области пригласила общественные организации на слушания по проекту Экологического кодекса ЛО. Участники получили текст документа (около 40 стр.) в день обсуждения. Было предложено в течение недели подать свои замечания в форме постатейных комментариев. При ближайшем рассмотрении законопроект оказался совершенно «сырым» и вызвал многочисленные возражения по концепции, которые никак не укладывались в форму постатейных комментариев. Как показал последовавший мониторинг, срок получения замечаний от официальных органов по этому законопроекту составил от месяца до двух. Повторное обсуждение с общественностью не состоялось, хотя было запланировано.

      Как правило, график реализации проекта или принятия решения строится без учета общественного обсуждения. Законодательством временные рамки не установлены, часто времени на подачу комментариев от общественности отводится даже меньше, чем для работы нанятых или государственных специалистов. Сжатый или нечеткий график является одним из способов избежать вмешательства общественности.

    3. «Бесконечность» процесса принятия решений

      Сложившаяся практика принятия решений по проектам, демонстрирует многочисленные примеры того, что решение никогда нельзя считать принятым окончательно. С одной стороны, мы видим примеры попыток обойти решения референдумов и экологической экспертизы, попыток разрушить жесткость самих этих механизмов. С другой стороны, принятые даже на уровне Правительства РФ (что должно подразумевать их качественную подготовку) решения оспариваются в суде или не выполняются в результате активных общественных кампаний протеста. Этот факт – то, что по важным вопросам окончательное решение не может быть принято, если возник серьезный конфликт, осознается как участниками экологического движения, так и представителями «противной стороны», что влияет на выбор их долговременной стратегии. Исходя из этой реальности, инициаторы деятельности пытаются задавить или «замаслить» конфликт при возникновении, но не решить его.

    4. Документы, которые выносятся на обсуждение
       
      В электронной сети прошла информация о том, что одна из экологических организаций готовит проект регионального закона по ООПТ. Однако текст законопроекта представлен не был, попытки получить его у разработчика были отклонены. Позже автор сообщения в сети признался, что получил выговор от своих коллег за излишнюю разговорчивость. По их мнению, подготовку законопроекта надо хранить в тайне, чтобы избежать появления альтернативных проектов со стороны мощных лоббистских группировок.

      Одним из следствий неопределенности регламента и постоянного ожидания инициатором деятельности какого-то подвоха является то, что на обсуждение не выносятся проекты в ранней стадии, не обсуждаются графики и регламенты. Обычно на обсуждение стремятся вынести готовый документ, чтобы избежать критики и отсечь нелояльную общественность. Следует отметить, что причины этого лежат также в непрофессионализме тех, кто готовит проекты решений – в своей предметной области или в сфере связей с общественностью; в традиционной борьбе конкурентных групп за доступ к уху и руке начальника, подписывающего документы. Здесь мы также сталкиваемся с одним из стереотипов сознания: многие всерьез полагают, что критика есть единственная форма обсуждения, и стремятся максимально защитить себя от нее.

    5. «Узкий круг»

      Еще один прием, который продиктован информационной «непрозрачностью» общества и другими вышеназванными причинами, это формирование «общественности на все случаи жизни» в виде общественных советов, палат и пр. Хотя эта форма взаимодействия имеет очевидные достоинства – возможность глубокого участия в подготовке решений, ее валидность подрывается отсутствием реальных механизмов отчетности таких структур перед обществом. Вообще, существующий менеджмент общественного участия не учитывает тенденцию к росту числа активных граждан, НПО, которые, как правило, не склонны артикулировать свои интересы через уже существующие структуры.

    6. Кто платит?

      Организация общественного участия – это затратный процесс. Но средства на него не закладываются в бюджеты ни инициатором, ни местным самоуправлением, ни общественными организациями. Положения закона «Об экологической экспертизе» и других сформулированы таким образом, что ответственность за финансирование общественного обсуждения ложится на органы местного самоуправления. Вместе с тем, Закон о бюджете Петербурга, например, практически не оставляет муниципалитетам возможности финансировать подобные мероприятия. Тем более неясно, каким образом планировать затраты на финансовый год, поскольку они зависят от количества вносимых проектов и скорости их реализации. В том случае, если проведение работ будет оплачивать муниципалитету заказчик проекта, возникнут очевидные трудности с доверием к результатам такого обсуждения. Для неправительственных организаций возможность получения финансирования из фондов на эти цели ограничена, в основном, проведением общественной экологической экспертизы и кампаний экологического просвещения. Кроме того, грантовое финансирование очень редко удается получить в срок – к моменту, когда действительно нужно проводить экспертизу или кампанию.

    ***

    Рекомендации:

    В целом, поведение участников процесса определяется тем, видят ли они возможности для удовлетворения собственных интересов и защиты собственных прав в рамках правового поля, или нет. Возможность может присутствовать теоретически, но быть недоступной из-за высокой «цены» участия или цены организации участия (для инициатора). Организационное развитие процедур общественного участия должно быть направлено на снижение цены участия, повышение прозрачности и доступности процедур. Заинтересованным сторонам следует начать формулировать свои позиции и вырабатывать предложения по поводу того, как формализовать и ограничить процесс принятия решений определенными шагами, как предотвратить неопределенность его результатов для инвесторов и общественности. Необходимо внедрение отсутствующих пока процедур, которые позволяют взвешивать мнения различных сторон по поводу конкретного проекта в открытом состязательном процессе. Последнее является ключевым звеном в системе участия общественности.

    Другими важными предпосылками являются:

    • выстраивание систем двусторонней, многосторонней коммуникации на местном, региональном и федеральном уровнях, а также создание центров по доступу к информации и участию общественности.

      Такие центры могли бы соединить работу по проведению общественных слушаний, семинаров и пр., накопление информации о решениях государственных органов и инвестиционных проектах, об их общественном обсуждении, методическую, консультационную и техническую поддержку общественного участия, обучение. Концентрация функций будет способствовать концентрации ресурсов и позволит существенно продвинуться в этом направлении. Центры доступа к информации могут развиваться на базе общественных экологических библиотек, ресурсных центров или при сотрудничестве НКО и библиотек или других центров социальной активности граждан.

    • Необходимо обратить внимание на подготовку специалистов в этой области и формирование рынка услуг таким образом, чтобы его дальнейшее развитие происходило под влиянием фактора конкуренции.

      При этом необходимо учитывать влияние уже сложившегося рынка PR-услуг, который будет оказывать размывающее воздействие на практическую реализацию концепций общественного участия (подмена техник участия манипулятивными техниками).

    • Необходимо улучшить понимание всеми заинтересованными сторонами современной динамично формирующейся социальной структуры общества

      за счет взаимодействия экологического движения с экспертами и практиками других специализаций, целенаправленного обучения и консультаций.

    • Необходимо добиваться выделения финансирования на организацию вовлечения общественности в процесс принятия решений,

      в том числе особо по проектам, финансируемым международными агентствами развития и международными кредитными институтами. Минимально бюджеты должны включать оплату координаторов программ общественного участия, средства на проведение мероприятий по выявлению и информированию заинтересованной общественности, обсуждение проекта, а также на совместное обучение участников проекта и лидеров общественного мнения.

    • Необходимо добиваться участия экологических фондов в финансировании программ общественного участия.

    Очевидно, что реализация положений Орхусской конвенции на практике потребует перераспределения ресурсов. Речь идет не только о финансовом выражении затрат на организацию процесса общественного участия, но и о механизмах финансирования, обеспечивающих его независимость. Кроме того, для организации общественного участия необходимы ресурсы, которые не могут появиться быстро: специалисты, простроенные системы коммуникации в обществе, организационные ресурсы гражданских групп и НКО и другие. Критическим фактором, тормозящим развитие этой сферы, является также очень слабый менеджмент внутри государственных и бизнес-структур. Поэтому вопрос о том, в какой степени мы организационно готовы к реализации права граждан на участие в принятии решений, представляется довольно актуальным.

    Важнейшие условия, которые способствуют рациональной организации процесса гражданского участия, заключаются в следующем: ясно понимаемая социальная структура общества с выраженными формально (в виде НКО, ассоциаций и пр.) группами интересов; концентрация достаточных ресурсов в руках муниципалитетов и общественных объединений; наличие доступных форм и методов коммуникации и специалистов, способных организовать процесс взаимодействия.

    Типы демократических систем правления и их основные черты

    Плюралистическая демократия стала формироваться, когда «великий кризис» и появление СССР заставили во многом пересмотреть принципы классического либерализма в сторону усиления роли государства в экономической и социальной сферах жизни. Черты:

    • Заинтересованная группа – центральный элемент демократической политической системы; она гарантирует реализацию интересов, прав и свобод личности.
    • Общая воля рассматривается как результат конфликтного взаимодействия различных групп и компромиссов. Она формируется в процессе «примирения», уравнивания многообразных интересов.
    • Соперничество и баланс групповых интересов – социальная основа демократической власти, ее динамика.
    • Сдержки и противовесы распространяются не только на государственную институциональную сферу, но и на социальную область, где сталкиваются интересы групп-соперников.
    • «Разумный эгоизм», личный и, особенно, групповой интересы как генераторы политики.
    • Государство – не «ночной сторож», а орган, ответственный за нормальное функционирование всех секторов общественной системы и поддерживающий в обществе социальную справедливость.

    Коллективистская демократия отражает стремления к созданию гармонии в обществе на основе единства общей воли. Примером таких обществ служат тоталитарные государства бывшие и ныне существующие, в которых тем не менее действуют символические демократические органы. Черты:

    • Признание народа единым однородным целым, имеющим объективные, существующие еще до своего осознания общий интерес и волю.
    • Предположение об отсутствии противоречий внутри народа; политическая оппозиция рассматривается как патология или враг, подлежащий насильственному устранению.
    • Понимание свободы как активного равноправного участия гражданина в делах всего государства и общества.
    • Тоталитарность, всепроникающий абсолютный характер власти, полная беззащитность меньшинства, в том числе отдельной личности.
    • Устранение самой проблемы прав человека, поскольку целое – государство – и без того заинтересовано в благополучии своих составных частей.
    • Всеобщая политическая мобилизация, преимущественно прямое участие граждан в управлении; представительные органы и должностные лица рассматриваются лишь как проводники воли народа, его слуги.
    • Обеспечение социальных условий участия граждан в управлении.

    Классическая либеральная демократия характерна для периода становления западных демократий вплоть до 30-х годов 20 века. Ее черты:

    • Индивидуалистичность, признание личности первичным и главным источником власти; приоритет прав индивида над законами государства.
    • Узкополитический, формальный характер демократии, вытекающий из понимания свободы как отсутствия принуждения, ограничений.
    • Парламентаризм, преобладание представительных форм политического влияния.
    • Ограничение компетенции и сферы деятельности государства преимущественно охраной общественного порядка, безопасности и прав граждан, социального мира и т.п.
    • Разделение властей, создание системы сдерживания и противовесов как условия эффективного контроля граждан над государством.
    • Ограничение власти большинства над меньшинством, обеспечение индивидуальной и групповой автономии и свободы.

    Представительная демократия и демократия политического участия – направление движения современных западных демократий, попытка объединить положительный опыт, накопленный за весь период развития демократических государств, тенденция следовать принципу «больше демократии». Черты:

    • Компетентное и ответственное перед народом представительное правление.
    • Воля народа выражается непосредственно на выборах, а также делегируется представительным органам.
    • Разделение властей и верховенство власти парламента.
    • Отношения между народом и его представителями строятся на основе контроля.
    • Конституционное ограничение компетенции органов власти и их полная независимость в пределах закона.
    • Демократия как универсальный принцип организации всех областей общественной жизни. Участие граждан непосредственно в политическом процессе – в подготовке, принятии и осуществлении решений, а также в контроле за их реализацией. Максимальный учет интересов граждан в политике.
    • Правление элиты, осуществляемое с согласия народа.
    • Преодоление политического отчуждения граждан.
    • Приближение власти к народу – все вопросы, которые могут быть решены самими гражданами, должны ими и решаться.
  •  
    ПОИСК ПО САЙТУ
    © 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
    Контакты ИнЭкА:
    +7 3843 720575
    720579
    720580
    ineca@ineca.ru
    создание сайтов