Опыт РПОИ: экология и финансы, что вторично?

(Окончание. Начало в № 53)

– В чем заключаются основные трудности для соискателей инвестиций при подготовке заявки на финансирование?

– Чтобы помочь заявителям правильно подготовить заявку на Субзаем, специалисты ИД РПОИ разработали методический документ «Рекомендации по подготовке заявки на Субзаем для реализации ИП, предлагаемого для финансирования в рамках РПОИ». Согласно этому документу главная причина, по которой заявка может быть отклонена, заключается в несоответствии критериям приемлемости РПОИ.

Каковы же эти критерии? Прежде всего, экологические и технологические критерии, демонстрирующие существенное снижение неблагоприятного воздействия на окружающую среду в данном месте и/или восстановление (сохранение) природных ресурсов при использовании современных ресурсосберегающих технологий, а именно:

  • улучшение экологической ситуации в результате реализации ИП, исходя из глобальных, национальных и региональных экологических приоритетов;
  • достижение суммарного положительного эффекта от реализации проекта на окружающую среду;
  • использование прогрессивных технологий, методов, продукции, применяемых в мировой практике и отражающих современный уровень развития науки и техники.

Поскольку целью РПОИ является максимальная унификация и гармонизация экологических принципов, природоохранных стандартов и нормативов, систем мониторинга и экологической информации, ее приоритеты определяются экологической приемлемостью рассматриваемых вариантов развития. В связи с этим, проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при подготовке ИП, намечаемых к реализации за счет средств Программы, стало обязательным условием РПОИ. Выполнение такого требования позволяет, во-первых, удостовериться в соблюдении инициатором намечаемой инвестиционной деятельности норм российского законодательства и, во-вторых, либо полностью избежать экологических проблем, которые могут быть выявлены в ходе операций РПОИ, либо свести их остроту к минимуму.

Помимо этого действуют финансово-экономические критерии, определяющие способность предприятия–заявителя:

  • обеспечить финансирование не менее 30 % от общих затрат на реализацию проекта, в том числе не менее 20 % затрат за счет собственных средств;
  • своевременно и в полном объеме отвечать по имеющимся обязательствам, связанным с реализацией ИП, в том числе по платежным обязательствам, возникающим в рамках Договора конечного займа в связи с использованием средств РПОИ.

Преимущество отдается экономически эффективным ИП, обеспечивающим получение доходов, достаточных для погашения задолженности по займу в рамках РПОИ. Одним из условий является поддержка реализации ИП органами государственной власти и управления (или местного самоуправления), а также осведомленность общественности и местного населения.

Ответственность за подготовку ИП, качество и достоверность используемой информации несут заявитель и финансовый посредник. При подготовке и реализации ИП за счет средств займа РПОИ заявитель – конечный заемщик обязан:

  • готовить обосновывающую документацию по ИП с учетом требований законодательства Российской Федерации и соблюдением надлежащих технических, финансовых, экологических, коммерческих и управленческих норм и правил, в том числе требований МБРР;
  • вести учетную документацию и бухгалтерские счета, отражающие его деятельность и финансовое положение в соответствии с надлежащей практикой бухгалтерского учета, включая отдельные учетные документы и бухгалтерские счета, касающиеся всех ресурсов и расходов в рамках ИП;
  • вести учетную документацию, бухгалтерские счета и финансовые отчеты за каждый финансовый год, аудит которых был проведен независимыми аудиторами, приемлемыми для МБРР, в соответствии с надлежащими и последовательно применяемыми аудиторскими принципами; представлять в Минфин России не позднее чем через шесть месяцев после окончания каждого такого года заверенные копии прошедших такой аудит финансовых отчетов за этот год и отчет о проведенном аудите, объем и степень детализации которых были запрошены в рамках РПОИ (отчет должен содержать результаты анализа деятельности конечного заемщика, оцененной с помощью показателей эффективности, приемлемых для РПОИ и МБРР и включающих коммерческие, технические, производственные, экологические, административные и финансовые показатели);
  • обеспечивать ИД РПОИ возможность самостоятельно или вместе с представителями МБРР (если этого потребует МБРР) инспектировать с выездом на место ход выполнения ИП и проверять любую соответствующую документацию;
  • брать на себя риск, связанный с обменом валют и обусловленный изменением курса доллара к рублю;
  • осуществлять финансирование из собственных средств не менее 20 % от общей стоимости затрат по ИП;
  • готовить и незамедлительно направлять в ИД РПОИ для передачи в МБРР (если этого потребует МБРР) всю информацию, касающуюся административного, производственного и финансового положения конечного заемщика и выгод, ожидаемых от реализации ИП, которую они затребуют;
  • по завершении ИП представлять в ИД РПОИ отчет о реализации ИП в форме и в сроки, приемлемые для Минфина России и МБРР.


– В чем заключаются основные трудности для РПОИ при отборе инвестиционных предложений для финансирования?

– Порядок работы с проектами, финансируемыми за счет займов МБРР, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 г., предусматривает проведение Федеральным центром проектного финансирования экологической оценки прединвестиционного обоснования проекта. В соответствии же с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» проекты заимствования МБРР могут рассматриваться в качестве объектов государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), как «материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации» и «проекты международных договоров». Если проект заимствования не содержит предмета ГЭЭ, МБРР требует от страны-заемщика формального согласования проекта органом государственного управления в области окружающей среды.

Перед подписанием финансовых документов о предоставлении любого займа МБРР проводит оценочную миссию, в ходе которой эксперты Банка осуществляют экологическую оценку обоснования проекта в соответствии с Оперативной директивой 4.01 и делают заключение о целесообразности предоставления заемных средств с экологической точки зрения. Таким образом, материалы по проекту в ходе их подготовки могут подвергаться экологическому контролю четыре раза.

Основная трудность заключается в формировании предмета такого контроля. Это связано с тем, что при сходстве содержания законодательно закрепленные формы и способы проведения ГЭЭ в России и экологической оценки в МБРР сильно различаются. И поскольку ни Россия, ни МБРР не готовы изменить основные положения проведения указанных процедур, существует лишь один способ достичь некоторой их гармонизации – выработать такой подход к учету экологического фактора, который сочетал бы в себе требования как российской ГЭЭ, так и экологической оценки Всемирного банка.

За время своего существования ИД РПОИ, тесно взаимодействующая при осуществлении своей деятельности с мировым сообществом (МБРР) и с российскими организациями и предприятиями, накопила достаточный положительный опыт в части организации работы по учету заявителями экологического фактора при подготовке обоснований ИП. Этот опыт нашел свое отражение в разработанном ИД РПОИ порядке подготовки ИП – проектно-инвестиционном цикле. Согласно этому порядку первой экологической процедурой является экологический скрининг предложения по ИП. Предложения по ИП, получившие высокий приоритет по результатам экологического скрининга, подвергаются затем первичному экологическому (а также финансово-экономическому) анализу с возможным выездом представителей ИД РПОИ на место реализации проекта. В случае положительных результатов заявитель может приступить к подготовке Обоснования ИП с одновременным проведением ОВОС. Так как ИП утверждается Наблюдательным советом РПОИ по согласованию с МБРР на основании Обоснования ИП, то вся эта документация, включая Перечень экологических условий для проектирования и реализации ИП, представляется заявителем в территориальный орган Госкомэкологии России на ГЭЭ, без положительного заключения которой ИП не может быть утвержден. Утверждение ИП происходит на основании работы оценочной миссии специалистов ИД РПОИ и экспертов МБРР, которая осуществляет детальную (юридическую, финансово-экономическую, экологическую и т. д.) оценку проекта.

Результаты детальной оценки, методология проведения которой является неким синтезом требований российского законодательства и МБРР, оформляются в виде Оценочного доклада по ИП, на основании которого Наблюдательный совет РПОИ рекомендует Минфину России подписать Договор Субзайма с данным заявителем или его финансовым посредником, а Госкомэкологии России, ЦПРП/ИД РПОИ и заявителю – проект Соглашения о реализации ИП, неотъемлемой частью которого является Перечень экологических условий для проектирования и реализации ИП.

Таким образом, предприятие-заявитель, ведомое ИД РПОИ по проектно-инвестиционному циклу, выполняет экологические требования не только российского законодательства, но и мирового сообщества (МБРР как один из ведущих институтов), а задача сближения российских процедур – ОВОС и государственной экологической экспертизы – и экологической оценки МБРР может быть решена в каждом конкретном ИП. Применение данных положений на практике показывает, что они способствуют повышению уровня экологической обеспеченности проектов заимствования МБРР и эффективности использования заемных средств.

У ИД РПОИ при отборе проектов формально нет никаких ограничений по отраслям, регионам, формам собственности организаций и предприятий-субзаемщиков. Поскольку целью РПОИ является отработка новых (пилотных) механизмов финансирования, то отраслевая и региональная диверсификация даже желательна, ведь отдельные отрасли и регионы могут иметь достаточно большую специфику, влияющую на порядок и условия финансирования. Что касается форм собственности предприятий и организаций, то со стороны МБРР проявилось определенное стремление ориентировать РПОИ на частный сектор и нежелание поддерживать проекты, относящиеся к государственному (государственные унитарные предприятия) и муниципальный сектору.

В ходе реализации РПОИ обнаружилось противоречие между первоначальными критериями отбора природоохранных ИП и структурой спроса на инвестиционные ресурсы со стороны отраслей, регионов, предприятий и организаций. Обратим внимание лишь на один аспект этого противоречия. В регионах (областях, других субъектах Российской Федерации) особую остроту приобрели экологические проблемы в секторе муниципальной инфраструктуры (водоснабжение, канализация и водоочистка, сбор и переработка твердых бытовых отходов). Многие проекты данного сектора не вписываются в рамки РПОИ: во-первых, они являются затратными и, во-вторых, они должны реализовываться муниципальными предприятиями (например, областными отделениями «Водоканала»). Администрации субъектов Федерации заинтересованы в финансировании и поддержке именно таких проектов, а не проектов частного сектора экономики. Поэтому российская сторона внесла в Соглашение о Займе соответствующие поправки, чтобы расширить «коридор» РПОИ и иметь возможность финансировать приоритетные экологические проекты также в государственном и муниципальном секторах.

Важнейшим условием перекредитования средств РПОИ является наличие надежных способов обеспечения платежных обязательств по Договору Субзайма. Соответствующие требования по обеспечению выполнения платежных обязательств и финансовой надежности (кредитоспособности) субзаемщиков непосредственно в Соглашении о Займе не прописаны. Но, так как эти факторы ключевым образом влияют на кредитные риски Минфина России, последний в рабочем порядке диктует свои правила игры в этой области. В основном эти правила формируются в соответствии с российским законодательством, но иногда являются инициативой Минфина России применительно к кредитным линиям, финансируемым за счет займов МБРР и ЕБРР.


– Какие проблемы, связанные с неразвитостью, противоречиями российского природоохранного и природоресурсного законодательства, мешают сегодня Вам работать?

– Говорить о противоречиях российского природоохранного и природоресурсного законодательства неправомерно. Это объясняется тем, что традиционно соответствующие законодательные и нормативные акты в области природопользования включали в себя природоохранные требования и условия. Вся деятельность в рамках РПОИ основывается на российском законодательстве.


– Можно ли говорить о каких-либо наиболее привлекательных для инвестирования РПОИ направлениях природоохранных мероприятий?

– Наиболее привлекательными являются так называемые win-win projects – проекты «двойного эффекта», т. е. обеспечивающие как финансовый, так и экологический результат, например предусматривающие модернизацию производства и одновременно позволяющие снизить нагрузку на окружающую среду. Чисто экологические проекты к рассмотрению не принимаются, поскольку они, как правило, затратные. Однако, учитывая, что большинство проектов «двойного эффекта» не обладают высокой финансовой (коммерческой) эффективностью, возможность их финансирования за счет кредитов и займов на коммерческих условиях крайне проблематична. Возникает вопрос повышения привлекательности финансовых ресурсов, имеющихся на рынке капитала, для предприятий и организаций, осуществляющих природоохранные инвестиции.

В мировой практике накоплен достаточный опыт смягчения довольно жестких условий коммерческого финансирования общественно значимых проектов (не только природоохранных, но и относящихся в целом к сектору экономической и социальной инфраструктуры). Это смягчение обеспечивается за счет разного рода государственных субсидий и грантов, способствующих снижению процентных ставок кредитов (займов, ссуд).

В России источниками предоставления подобного рода грантов и субсидий могли бы стать государственные бюджеты (федеральный, региональные, местные), а также экологические фонды. Возможен также вариант специального автономного фонда, капитализируемого двусторонними донорами при участии какого-либо международного финансового института и/или первоклассного национального финансового учреждения (фонда, банка). Определенный опыт смягчения условий финансирования ИП на возвратной основе имеется и у РПОИ:

  • средства займа МБРР (сами по себе льготные по российским меркам) в рамках предоставляемого российской организации (предприятию) Субзайма РПОИ смешиваются со средствами Швейцарского Гранта (в пропорции 80:20), что обеспечивает понижение процентной ставки субзайма РПОИ;
  • организация софинансирования, привлечение к финансированию конкретного ИП средств из нескольких источников – бюджетных, внебюджетных, коммерческих и некоммерческих, внутренних и международных. Такой инструмент финансирования необходим в тех случаях, когда потребности в финансировании конкретного ИП достаточно велики, а возможности каждого отдельного источника ограничены или когда отдельные финансовые структуры стремятся снизить свои риски до приемлемого уровня. Софинансирование является сложным инструментом, т.к. требует квалифицированного распределения рисков между отдельными участниками и четкой координации и синхронизации их действий (что крайне затруднительно в условиях финансовой и экономической неустойчивости России).


– Каковы тенденции в динамике объема инвестиций РПОИ за последние 3 года? Объем инвестиций увеличивается или уменьшается и каковы причины этого?

– В последние три года использование средств займа для финансирования природоохранных проектов было приостановлено. Схемой реализации РПОИ было предусмотрено подписание Договоров Субзайма между Минфином России и предприятиями напрямую. Такая схема имеет свои преимущества: присутствует полное доверие к кредитору (Минфину России), обеспечивается прямой контроль за подготовкой и реализацией конкретных проектов. Соглашение о Займе предусматривает, что средства предприятий для погашения своих обязательств по Договорам Субзайма аккумулируются на возвратном счете РПОИ, открытом ГУФК Минфина России, причем большая часть этих средств предназначена для реинвестирования в новые природоохранные проекты.

Вместе с тем в ходе реализации РПОИ выявились и недостатки такой схемы перекредитования, суть которых состоит в том, что Минфин России не является институтом, приспособленным для осуществления кредитных операций: недостаточны его штаты, отсутствует соответствующий статус и опыт, нет достаточных стимулов для оперативного решения многочисленных проблем, возникающих в связи с выделением кредитных ресурсов конечным заемщикам и ряд других проблем системного характера. Вот почему Минфин России вынужден был пойти на изменение схем перекредитования и введение финансовых посредников.


– Что бы Вы назвали самым значимым результатом в работе РПОИ?

– Помимо реализации ИП «Техническое перевооружение производства картона на ДАО «Картон» с целью снижения потребления энергии и вредных выбросов в атмосферу» к основным положительным итогам можно отнести следующие:

  • на практике отработан проектно-инвестиционный цикл реализации замысла о хозяйственном развития отдельного предприятия, что исключительно важно при переходе от дефицитного финансирования к проектному финансированию;
  • как следствие, подготовлены методические материалы, которые могут быть полезны отечественным предприятиям при подготовке Обоснования ИП (например, Рекомендации по подготовке заявки на заем, Структура Обоснования ИП, Пособие для практиков «Оценка воздействия на окружающую среду», Методическое пособие по экологической оценке инвестиционных проектов и др.);
  • проанализированы все экологические программы на предмет формирования из инвестиционных предложений для реализации в рамках РПОИ. Показано, что подавляющее большинство из них не может быть доведено до финансирования не только из международных финансовых организаций, но и из отечественных источников, что позволило сэкономить значительные средства госбюджета;
  • в ходе реализации РПОИ за счет средств Швейцарского Гранта проведено несколько десятков прединвестиционных исследований по проектам предприятий, которые ориентировались на получение средств РПОИ, что помогло российским специалистам приобрести опыт в проведении подобных работ;
  • начаты работы по созданию общенациональной базы данных о природоохранных ИП. Предполагается, что все потенциальные инвесторы, как отечественные, так и зарубежные, будут иметь доступ к этой базе. По заказу Госкомэкологии России сформирована и в 1999 г. введена в действие информационно-поисковая система природоохранных ИП, которая содержит данные о 315 проектах и ее наполнение продолжается.

Поскольку РПОИ является пилотной программой, главная цель которой – отработка механизмов финансирования инвестиций в охрану окружающей среды, ее результаты следует оценивать в первую очередь с точки зрения того, удалось или не удалось создать и апробировать указанные механизмы финансирования.

В общем, необходимо признать, что целостного, эффективного и готового к тиражированию в масштабах страны механизма создать пока не удалось. Анализ причин такой неудачи крайне необходим для формулирования рекомендаций по корректировке (реструктуризации) РПОИ на следующем этапе реализации ПУОС. Причины этого можно условно разделить на:

  • внешние, или общесистемные (определяемые общей ситуацией в стране, а иногда и в мире в целом), и внутренние, или специфические (связанные с состоянием и поведением основных участников реализации РПОИ);
  • объективные и субъективные;
  • временные (конъюнктурные) и постоянные (долгосрочные);
  • финансовые, правовые, организационные и др.

Перечислим наиболее важные из этих причин (барьеров для реализации РПОИ). Прежде всего, это – высокие кредитные риски Минфина России при перекредитовании средств РПОИ и субзаемщиков (финансовых посредников) при передаче средств конечным заемщикам. В реальной жизни это проявилось в том, что Минфин России в первые годы отклонял многие субзаймы с предприятиями (несмотря на то, что Наблюдательный совет РПОИ утверждал, а МБРР одобрял соответствующие проекты), ссылаясь на недостаточность обеспечения, неудовлетворительное финансовое положение предприятий – потенциальных субзаемщиков, наличие у них просроченной задолженности по налогам и другим обязательным платежам.

В настоящее время, когда завершилась реструктуризация РПОИ, вероятно, эта же причина будет основным препятствием для подписания субзаймов с регионами и банками. Кредитоспособность практически любого субъекта Федерации вызывает большие сомнения, привлечение ликвидных финансовых обеспечений под субзаймы в регионах весьма проблематично. Количество потенциально приемлемых для Минфина России банков крайне ограничено, а механизм обеспечения платежных обязательств участвующего банка перед Минфином России пока не разработан.

Следующая причина кроется в общей неустойчивости (и, следовательно, непредсказуемости) финансовой и экономической обстановки в стране, что не позволяет рассчитывать экономические и финансовые показатели (параметры) проекта. Резкие (кризисные) изменения обстановки могут приводить к ломке отдельных элементов механизма РПОИ, а также делать проекты нерентабельными для предприятий. Наглядным примером является финансово-банковский кризис 1998 г., который парализовал реализацию многих проектов МБРР в России, удар был нанесен в том числе и по ПУОС/РПОИ: из-за банкротства Мосбизнесбанка прекратилось функционирование Спецсчета ПУОС, а также де-факто перестал существовать Счет РПОИ в ОНЭКСИМ Банке.

Третья причина – относительно высокая цена кредитных ресурсов РПОИ для предприятий, реализующих природоохранные проекты. Еще в схеме прямого перекредитования условия займов РПОИ оказались «пограничными» даже применительно к финансированию обычных (неэкологических) проектов. Предприятия проявляли интерес к субзаймам РПОИ не столько по экономическим соображениям, сколько исходя из причин внеэкономического характера – требования природоохранительного законодательства, угроза закрытия предприятия, применение иных санкций.

В банковской схеме для участвующего банка главным мотивом получения средств часто оказывается не получение процента на перекредитуемые средства, а привлечение клиентуры, имеющей хорошие финансовые потоки, установление контроля над предприятием – конечным заемщиком, соображения престижности (участие в проекте Всемирного банка). Для конечного заемщика в банковской схеме перекредитования средства РПОИ оказываются достаточно дорогими, что в конечном итоге может приводить к отказу предприятий от получения этих средств.

Далее следует назвать недостаточность собственных финансовых средств у предприятий, необходимых для проплаты своей доли затрат по проекту. Нередко балансы многих предприятий более чем наполовину сформированы из взаиморасчетов в виде бартера, векселей, других денежных суррогатов. Наличие в расчетах предприятия не только «живых», но и «зачетных» рублей ставит под сомнение способность выполнения предприятием погашения платежных обязательств по Договору Субзайма (Конечного займа).

Кроме того, операции в рамках РПОИ имеют особый статус, т.к. регулируются не только нормами российского законодательства, но также положениями Соглашения о Займе, т.е. международно-правовыми нормами. РПОИ наталкивается на целый ряд проблем нормативно-правового характера, являющихся общими если не для всех, то, по крайней мере, для многих проектов МБРР в России, Это, в частности, проблемы функционирования проектов, организованных, как и РПОИ, в качестве кредитных линий; бухгалтерского учета и аудита; спецсчетов; закупок товаров, работ и услуг в рамках проектов; софинансирования проектов российской стороной. Проблемой законодательно-нормативного характера для РПОИ является проблема реинвестирования возвратных средств. Сложность разработки механизма реинвестирования средств РПОИ связана главным образом с отсутствием адекватной правовой базы использования бюджетных средств для финансирования ИП в негосударственном секторе российской экономики.

Как уже говорилось, основными участниками ПУОС, отвечающими за его реализацию, согласно Соглашению о Займе являются МБРР, Минфин России, Госкомэкология России (ныне упразденная), ЦПРП. К сожалению, между российскими участниками до сих пор не создан эффективный механизм взаимодействия, что не может не отражаться негативно на реализации ПУОС в целом и РПОИ как его составной части.

Таким образом, опыт реализации РПОИ показывает, что бюджетные средства (а средства займа МБРР де-юре являются средствами федерального бюджета Российской Федерации), предназначенные для финансирования природоохранных инвестиций на возвратной и платной основе, оказываются в значительной мере «замороженными» из-за отсутствия действенного механизма их передачи предприятиям и организациям, осуществляющим реализацию ИП. Данная проблема является по сути «системной». Изменение ситуации возможно лишь в случае общего улучшения макроэкономической ситуации в стране, преодоления нынешнего экономического кризиса и создания благоприятного инвестиционного климата.

Этот вывод свидетельствует о том, что «экологическому» сообществу следует искать причины медленного решения экологических проблем в России не только в слабой организации бизнеса отечественных предприятий (что само по себе представляет для них архиважную проблему), но и в совершенно «далекой» от экологии, как иногда кажется, финансовой сфере реализации хозяйственной деятельности. Именно в увязке в одном техническом решении, по крайней мере, (1) технологических, (2) экологических, (3) экономических и (4) финансовых аспектов любого хозяйственного проекта можно найти ключ к преодолению экологического кризиса в стране.

 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов