Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 4 (63) > ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Предложения для разработки приоритетов региональной экологической политики

(результаты проекта Центра экологической политики России «Приоритеты экологической политики России: от Федерального центра к регионам»)
Рабочие материалы

Предлагаем Вашему вниманию часть рабочих материалов, которые касаются вопросов разграничения предметов ведения и полномочий в сфере охраны окружающей среды органов государственной власти РФ, субъектов РФ, компетенции муниципальных образований.
В полном объеме данные рабочие материалы содержат разделы: экономика, право, экологическая культура.
Цель этих материалов – представить для широкого обсуждения первые результаты, полученные в ходе выполнения проекта Центра экологической политики России «Приоритеты экологической политики России: от Федерального центра к регионам». В качестве модельных регионов для Проекта были выбраны Воронежская область и республика Хакасия. Но авторы надеются, что эти результаты окажутся полезными для обсуждения перспектив дальнейшей активности по разработке и реализации региональной экологической политики и в других регионах России.
  • Более подробную информацию можно получить в Центре экологической политики России. Замечания и предложения по представленным материалам просьба присылать по адресу:
  • В.М. Захаров, Центр экологической политики России
  • 119991, ГСП-1, Москва, ул. Вавилова, 26
  • 9522423,
  • 9523007
  • anzuz@online.ru
Предложения и замечания будут учтены при подготовке публикации окончательных результатов Проекта в мае этого года.
Проект осуществляется при поддержке: MacArthur Foundation, Trust for Mutual Understanding
Рабочая группа: С.Н.Бобылев, О.Е.Медведева, М.И.Васильева, В.М.Захаров (руководитель проекта), В.А.Ясвин

ПРАВО

Разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ, определение компетенции муниципальных образований в сфере охраны окружающей среды

Содержание проектных работ:

  1. Комментарий законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ и о компетенции муниципальных образований в сфере охраны окружающей среды.
    • Резюме комментария законодательства прилагается отдельно.
  2. Юридическая экспертиза проектов правовых актов Воронежской области:
    • о разграничении полномочий между федеральными органами (МПР РФ) и администрацией Воронежской области (Соглашение между Комитетом природных ресурсов по Воронежской области и Управлением по экологии и природным ресурсам администрации Воронежской области о взаимодействии по вопросам охраны природных ресурсов и окружающей среды; Положение о Комитете охраны окружающей среды и природных ресурсов администрации области);
    • о природоохранной компетенции органов местного самоуправления (Соглашение между Комитетом природных ресурсов по Воронежской области и администрацией района (города) о взаимодействии в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; Положение (примерное) о муниципальном комитете по охране окружающей среды и природных ресурсов).

Помимо проектов, объектом экспертизы было Соглашение между Правительством РФ и администрацией Воронежской области о разграничении полномочий по вопросам охраны окружающей природной среды.

Экспертиза проведена на основе федерального и областного законодательства, с использованием постановлений и определений Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.

Предложения

Предложения по совершенствованию законодательства и управления в сфере охраны окружающей природной среды основываются на анализе действующих федерального и регионального законодательств, практики работы природоохранных органов, ряда проектов правовых актов, представленных для экспертизы в ЦЭПР, а также на приоритетах национальной экологической политики, определенных Центром экологической политики. Предложения учитывают официальную позицию Правительства РФ, МПР РФ, мнение региональных и муниципальных органов власти по данному вопросу.

В условиях концентрации управления на федеральном уровне в лице одного органа (МПР РФ) и связанного с этим сокращения возможностей для эффективного осуществления природоохранных функций в центре и на местах, неизбежна децентрализация управления охраной окружающей среды по пути передачи части полномочий от федеральных органов к региональным и местным. Передача части полномочий может быть осуществлена в централизованном порядке – посредством принятия федеральных законов и /или поправок к действующим федеральным законам, изменяющих компетенцию органов и наделяющих их дополнительными полномочиями. Другой путь состоит в перераспределении полномочий посредством заключения (изменения существующих) договоров и соглашений. Первый способ более предпочтителен, во-первых, с точки зрения исключения асимметричности правового регулирования федеративных отношений, поддерживаемой практикой заключения договоров, и во-вторых, исходя из того, что наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляется только в законодательном порядке.

Однако столь серьезные изменения законодательства должны бы обосновываться не возникшими в связи с реорганизацией федеральных органов исполнительной власти (май 2000 г.) проблемами, не степенью эффективности природоохранной деятельности специально уполномоченного федерального органа, а стратегией федеративного и муниципального строительства и государственной политикой в сфере охраны окружающей среды. Не вызывает сомнения то, что именно для осуществления функций должны создаваться органы власти, но не наоборот. Сейчас же происходит обратное, когда реорганизация органов повлияла на функции экологического управления, вплоть до их прекращения на муниципальном уровне. В этих условиях предпринимаются усилия закрыть возникшие пробелы – создаются региональные и муниципальные органы, заключаются соглашения о взаимодействии. Правительство заявило о децентрализации управления охраной окружающей среды.

Вполне очевидно, что в условиях отсутствия официальной позиции государства по приоритетам и содержанию экологической политики подобная децентрализация диктуется, скорее потребностями «текущего момента», нежели действительными государственными интересами. Для таких масштабных изменений, как перераспределение компетенции федеральных и региональных органов власти или наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями требуется иное, идеологическое, по своей сути, обоснование, исходящее из стратегии развития федеративных и муниципальных отношений и государственной экологической политики. Поскольку такое обоснование отсутствует, Центр экологической политики России в данной ситуации видит свою задачу в том, чтобы составить юридическое сопровождение для происходящих в сфере экологического управления изменений, показать альтернативные пути оформления складывающихся взаимоотношений, их преимущества и недостатки.

1. О разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ

Федеральному Собранию Российской Федерации
  1. Недостатки и проблемы правового регулирования в сферах совместного ведения, и в том числе в сфере охраны окружающей среды, объясняются главным образом политическими факторами, приведшими к сохранению даже в новом законодательстве (ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ») предпосылок к дальнейшей поддержке асимметричности Федерации. Если уж сохраняется институт договоров и соглашений как неизбежность современного этапа развития федеративных отношений, то большей ясности с разграничением полномочий можно было бы достичь, например, посредством формулирования в федеральных законах перечней исключительной компетенции и федеральных органов, и органов власти субъектов РФ. А за пределами таких перечней стороны могли бы в гибком режиме посредством заключения договоров и соглашений разграничить и передать полномочия. В условиях же действующего конституционного законодательства осуществить
  2. децентрализацию управления охраной окружающей среды посредством заключения соглашений о передаче природоохранных полномочий возможно лишь частично.
  3. В федеральных законах отсутствует достаточная основа для заключения соглашений о передаче полномочий. Согласно ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Как понимать «не противоречие» федеральным законам? Здесь возможны разные ответы.

Например, согласно ст. 8 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Воронежской области, передача федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти Воронежской области может иметь место по соглашению во всех случаях, если в Конституции РФ или законе не содержится прямого запрета на передачу осуществления соответствующих полномочий. Но можно занять и другую позицию: если федеральный закон каким-то определенным образом разграничил (определил) полномочия тех и других органов исполнительной власти, то они сами уже не могут в договорном порядке изменять содержание федерального закона и делать из него какие-то изъятия, и никакого специального запрета для этого не требуется ввиду верховенства федерального закона. Впрочем, в противовес последнему, можно сказать, что под «не противоречием» имеется в виду – духу, смыслу закона, а в противном случае, если федеральный закон определил полномочия, и это жестко, то в соглашениях нет смысла.

Кроме того, соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора (ч. 3 ст.14 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий…»). Во-первых, получается, что например, с Воронежской областью федеральные исполнительные органы могут решить такой вопрос на основании двустороннего договора. Если же у региона нет договора с центром, то он может заключать соглашения только на основании федерального закона по предмету совместного ведения, и это ведет к фактическому неравенству субъектов РФ. Во-вторых, опять возникает вопрос толкования: что означает «на основании». Федеральный закон должен прямо сказать, что такие-то отношения или полномочия регулируются соглашениями? Но такой практики нет, ни один федеральный закон (по меньшей мере, из числа экологических) прямо к соглашениям не отсылает.

В итоге – по каким же вопросам можно заключать соглашения?

Правительству Российской Федерации

Решение вопросов природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности, возникающих в связи с размещением, функционированием названных в п. «и», «м» ст. 71 Конституции РФ объектов, не может производиться исключительно федеральными органами власти без участия местного населения, региональных и местных органов.

Министерству природных ресурсов Российской Федерации
  1. Обеспечение легитимности соглашений о передаче части полномочий между МПР РФ и администрациями (правительствами) субъектов Федерации возможно при соблюдении целого ряда условий. При этом надо иметь в виду, что соглашения уже не касаются предметов ведения, а решают только вопросы передачи части полномочий – и в этом их основное отличие от договоров. Кроме того, соглашения заключаются только исполнительными органами власти.

    Предметами договора могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора. Предметами соглашения могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок передачи осуществления части полномочий; материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

    Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 78), федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам – и это главное условие и одновременно ограничение сферы соглашений. Выполнение данного условия при заключении конкретных соглашений (равно как и при разработке модельного или типового варианта соглашения, что более предпочтительно) будет сопряжено с соблюдением некоторых общих правил:

    а) Если федеральный закон каким-то определенным образом разграничил (определил) полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти, то они уже не смогут своим соглашением изменять содержание федерального закона и делать из него какие-то изъятия; никакого специального запрета на передачу природоохранных полномочий, помимо существующего общего (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ) не требуется. Перераспределение полномочий, закрепленных непосредственно в федеральных законах, может быть осуществлено только посредством внесения поправок к законам.

    б) Во многих актах действующего экологического законодательства полномочия, прямо не закрепленные за федеральными органами, отнесены к региональному уровню (ст. 4 Закона РФ «О недрах», ст. 66 Водного кодекса РФ, ст. 47 Лесного кодекса РФ, ст. 6 ФЗ «Об экологической экспертизе»), поэтому нет принципиальной необходимости рассматривать их как предмет соглашений, что впрочем не исключает целесообразности подтверждения в соглашениях региональной принадлежности таких полномочий. Подобные полномочия могут быть приняты в свою компетенцию субъектами Федерации и в одностороннем порядке. В то же время, в ситуации, когда закон не делает оговорку в отношении региональной принадлежности оставшихся полномочий (ст. 6 ФЗ «О животном мире»), их закрепление (передача) должно осуществляться соглашением.

    в) Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора (ч. 3 ст. 14 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»). Вообще, требования законодательства о «не противоречии» (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ) и «на основании» при их буквальном толковании не оставляют места соглашениям, ибо если федеральный закон определил полномочия органов, а ему нельзя противоречить, то в чем тогда вообще смысл соглашений? Надо иметь в виду, что попытки иного (ограничительного) толкования содержания этих требований уязвимы, а заключенные на основании таких подходов соглашения будут оспоримы.

    В свете сказанного, предметом соглашений могут быть полномочия, прямо не отнесенные федеральными законами к федеральному либо региональному уровню органов, а также закрепленные за МПР РФ и другими федеральными органами власти актами Правительства РФ.

  2. Заключаемые территориальными органами МПР РФ с исполнительными органами власти субъектов РФ соглашения о взаимодействии не решают задачу передачи части полномочий от центра к регионам, поскольку форма таких соглашений не соответствует ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ».

  3. Для уменьшения параллелизма в работе при наличии инициативы проведения государственного экологического контроля со стороны органов субъектов Федерации целесообразно провести разграничение контрольных полномочий:

    • во-первых, надлежит уточнить, какие именно контрольные полномочия принадлежат органу власти субъекта РФ применительно к видам природных ресурсов, видам загрязнений, видам хозяйственной деятельности;
    • во-вторых, при наличии пересечения соглашением о взаимодействии можно разграничить полномочия, например, по функциональному либо объектному признаку;
    • в-третьих, в сфере охраны атмосферного воздуха контрольные полномочия могут быть разграничены (переданы от МПР РФ к администрации субъекта РФ) только по соглашению установленной формы.
Законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ
  1. Эффективным путем определения пределов собственного правового регулирования субъектов Федерации в федеральных законах было бы активное участие законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ в процессе принятия федеральных законов, когда проекты по установленной процедуре направляются им после первого чтения в Государственной Думе РФ для внесения предложений. Именно в этот период должно происходить активное обсуждение совместной компетенции. Однако практика свидетельствует, что органы власти субъектов РФ подходят к ознакомлению с текстами будущих федеральных законов весьма формально и не используют возможность отразить в них региональные интересы.
  2. Финансирование создаваемых региональных органов управления в сфере охраны окружающей среды будет осуществляться в основном за счет средств бюджетов субъектов Федерации. Для стимулирования их деятельности возможно увеличение бюджетных ассигнований, возрастающее, к примеру, по мере представления органом доказательств возрастающей величины предотвращенного им экологического ущерба.
Исполнительным органам власти субъектов РФ
  1. С точки зрения организации управленческой деятельности, целесообразно сосредоточить в создаваемых специальных структурах оба направления экологической деятельности администрации области – и охранительное, и ресурсовое.
  2. Заключаемые исполнительными органами власти субъектов РФ с территориальными органами МПР РФ соглашения о взаимодействии не решают задачу передачи части полномочий от центра к регионам, поскольку форма таких соглашений не соответствует ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Поэтому реализация каких-либо функций органов системы МПР, принятых органами администрации в свою компетенцию по таким соглашениям, может привести к признанию в судебном порядке соответствующих актов администрации недействующими. Соответственно, действия и решения органа могут быть оспорены хозяйствующими субъектами.
  3. По логике управленческой деятельности, создаваемые при администрациях субъектов РФ органы будут эффективны только при условии реализации ими ряда ключевых управленческих полномочий, к которым в первую очередь относятся контрольные.

    Как известно, Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» включил «краевые, областные, местные Советы народных депутатов» в круг субъектов государственного экологического контроля (ч. 1 ст. 70). Однако в настоящее время названные органы не функционируют, и это порождает вопрос – перешло ли право государственного контроля к созданным в постконституционный период органам? Ответ будет неоднозначным. В одних законодательных актах, принятых после Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и после Конституции РФ, это право подтверждено – например, в ст. 81 Водного кодекса РФ, ст. 47 Лесного кодекса, ст. 4 Закона РФ «О недрах», ст. 6 ФЗ «О животном мире», ст. 25 ФЗ «Об отходах». В других – нет. Так, в числе полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области охраны атмосферного воздуха названо участие в пределах своей компетенции в организации и осуществлении государственного контроля (ст. 6 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»). Из ст. 6, 24, 27 данного ФЗ можно заключить, что применительно к контролю за охраной атмосферного воздуха должностные лица органов государственной власти субъектов Федерации утратили свои контрольные полномочия, предоставленные им ранее наравне с должностными лицами федеральных специально уполномоченных органов ст. 70 Закона об охране окружающей природной среды, поскольку принятый позднее федеральный закон урегулировал эти отношения иначе.

    Таким образом, для обеспечения государственного экологического контроля со стороны органов субъектов Федерации и для уменьшения параллелизма в работе целесообразно провести разграничение контрольных полномочий:

    • во-первых, надлежит уточнить, какие именно контрольные полномочия принадлежат органу власти субъекта РФ применительно к видам природных ресурсов, видам загрязнений, видам хозяйственной деятельности;
    • во-вторых, при наличии пересечения соглашением о взаимодействии можно разграничить полномочия, например, по функциональному либо объектному признаку;
    • в-третьих, в сфере охраны атмосферного воздуха контрольные полномочия могут быть разграничены (переданы от МПР РФ к администрации субъекта РФ) только по соглашению установленной формы.
  4. В учредительные документы создаваемых органов экологического управления целесообразно включать их право на иск о возмещении вреда, причиненного природным объектам, расположенным на территории области, с учетом положений ст. 70 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и норм федеральных экологических законов, относящих органы государственной власти субъектов РФ к органам государственного экологического контроля. В общем смысле, вступление администрации области в судебный процесс в защиту государственного и общественного интереса вполне логично и обосновывается как положением ч.1 ст. 9 Конституции РФ, так и в целом природой федеративных отношений.

2. О компетенции муниципальных образований

Федеральному Собранию Российской Федерации
  1. Компетенция муниципальных образований в сфере управления охраной окружающей среды не позволяет им эффективно заместить ликвидированные государственные комитеты районного (городского) звена. Оставление же создаваемых муниципальных структур без важнейших полномочий, позволяющих реально влиять на соблюдение природоохранного законодательства хозяйствующими субъектами, может привести к резкому ослаблению экологического правопорядка. Поэтому необходимо обсудить целесообразность принятия специального федерального закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Наделение осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов
  2. Федерации (п. 4 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

    Наиболее значимые полномочия, дающие возможность реально влиять на состояние дел с охраной окружающей среды на территории города, района – а это выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение отходов, право наложения административных взысканий и др. – имеют федеральную принадлежность, поэтому актуальным является принятие именно федерального закона. Если же стратегия совершенствования управления в сфере охраны окружающей среды не предполагает полную передачу муниципальным органам юрисдикционных и разрешительных полномочий, тогда целесообразно наделить их реальными правами по участию в выдаче разрешений (лицензий) и контролю за исполнением их условий; по составлению протоколов о совершении административных правонарушений; по осуществлению полноценного экологического контроля с выдачей обязательных предписаний и т. п.

  3. Другой путь законодательного расширения компетенции органов местного самоуправления – это принятие дополнений и поправок к федеральным законам:

    а) к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» могут быть приняты дополнения, относящие к вопросам местного значения какие-либо экологически значимые функции и/или сферы;

    б) к природноресурсовым и природоохранительным законам, в особенности, к тем, которые регулируют полномочия органов местного самоуправления лишь путем отсылки к процедуре наделения отдельными государственными полномочиями (Лесной кодекс РФ,ФЗ «О животном мире», ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», ФЗ «Об отходах»), могут быть приняты дополнения о реальной, не «наделяемой» компетенции;

    в) к КоАП РСФСР – в части права составления протоколов о правонарушениях.

Правительству Российской Федерации
  1. Повышение роли органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды может найти свое отражение в нормативных актах Правительства РФ, регулирующих процедуры выдачи разрешений на природопользование, выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, утверждения экологических нормативов и лимитов, где целесообразно предусмотреть их участие в конкретных формах.

    В Положении об экологическом контроле (принятие которого Правительством РФ совершенно необходимо), надлежит закрепить не только государственный контроль, но и муниципальный экологический контроль (а также производственный и общественный). Например, по действующему законодательству нет полной ясности в отношении права «принятия решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности», которое было предоставлено органам местного самоуправления Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», но не было впоследствии нигде подтверждено, хотя и прямо не отменено. Теоретически здесь возможны два варианта:

    1) органы местного самоуправления только инициируют подобные меры, а окончательное решение принимается органом государственного экологического контроля;

    2) решение принимается органами местного самоуправления самостоятельно. Более соответствующим природе местного самоуправления представляется первый вариант.

Министерству природных ресурсов Российской Федерации
  1. В течение года, прошедшего после реорганизации в системе федеральных органов исполнительной власти, не было принято законов, либо подзаконных нормативных правовых актов, направленных на расширение компетенции муниципальных органов. Договорной порядок регулирования отношений по линии «федеральный центр – муниципальные образования» не существует: законодательство не предусматривает возможность передачи полномочий от государственных органов муниципальным по соглашениям. В то же время, для обеспечения управляемости и поддержания экологического правопорядка требуется принятие неотложных организационных мер. В этом свете, до принятия соответствующих законодательных или иных нормативных правовых актов, есть смысл в заключении соглашений между территориальными органами МПР РФ и администрациями районов (городов) о взаимодействии в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.
  2. Включение по Соглашению между территориальным органом МПР РФ и соответствующей рай(гор)администрацией в компетенцию муниципальных органов каких-либо государственных полномочий из числа принадлежащих территориальным органам МПР РФ невозможно. Речь может идти только о привлечении их к деятельности территориального органа МПР РФ в тех или иных процедурных формах. Подобные полномочия муниципальных органов носят зависимый характер, осуществляются только по поручению или по представлению органа МПР. Соглашение о взаимодействии – это временный документ, регулирующий конкретные формы участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды, но не передачу им полномочий. Конечно, все эти факторы могут существенно снизить эффективность совместной работы, поэтому Соглашения о взаимодействии нельзя рассматривать как полноценный регулятор компетенции муниципальных образований, и тем более, как механизм децентрализации управления, о котором заявляет МПР РФ.
  3. При формулировании функций администрации района, города в Соглашениях целесообразно текстуально разделять собственные функции, которыми орган местного самоуправления обладает по закону, и функции, осуществляемые им по поручению либо по представлению Комитета природных ресурсов. Такая постановка вопроса предопределяет разделение ответственности должностных лиц за совместные действия, необходимое для эффективного взаимодействия государственного и муниципального органа.
Законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ

С целью расширения управленческих возможностей муниципальных природоохранных структур теоретически существует также путь принятия региональных законов:

а) о наделении государственными (субъекта Федерации) полномочиями;

б) о поправках к региональным законам о местном самоуправлении, конкретизирующих предоставленное федеральным законом и неопределенное по своей сути полномочие «участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования» какими-либо властными, контрольно-разрешительными полномочиями. По ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (абз. 32 ч. 2 ст. 6), муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению помимо названных в данном Федеральном законе и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ.

Но к тому есть существенное ограничение: передаваемыми полномочиями (и путем прямого наделения, и путем отнесения к вопросам местного значения) обладать должен сам субъект Федерации, компетенция которого в этой части тоже не велика, и это значительно сужает круг дополнений, вносимых в компетенцию муниципальных органов посредством принятия региональных законов.

Исполнительным органам власти субъектов Российской Федерации

Возможно, есть смысл заключить соглашения о взаимодействии с муниципальными органами в сфере охраны окружающей среды.

Органам местного самоуправления

Наряду с названными способами, теоретически существует еще одна возможность легальной передачи муниципальным органам отдельных государственных полномочий.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (п. 6 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»). ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» регулирует порядок заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий (ст. 2 п. 7). Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора (ст. 14 п. 3). Федеральным законом по предметам совместного ведения в данном случае являются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также весь ряд федеральных законов, относящихся к природоохранному и природноресурсовому законодательству.

Таким образом, орган исполнительной власти субъекта Федерации может принять по соглашению с Министерством природных ресурсов РФ (проект соглашения подлежит одобрению Правительством РФ) часть полномочий областного (республиканского, краевого) Комитета природных ресурсов, а затем, в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» принимается закон субъекта Федерации о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (возможность этой последующей передачи должна специально оговариваться в Соглашении).

Однако эта процедура весьма уязвима – как с точки зрения выше названных ограничений сферы самих соглашений между органами власти РФ и субъектов РФ, так и по причине неясности относительно возможностей субъекта Федерации распорядиться полученными от Федерации полномочиями подобным образом.

Положения о муниципальных органах охраны окружающей среды не могут содержать каких-либо полномочий сверх того, что закреплено законодательно. Если Соглашением с территориальным органом МПР РФ местному самоуправлению предоставляются конкретные дополнительные возможности по участию в его деятельности, то их перечень целесообразно формулировать отдельным разделом со ссылкой на Соглашение.

Эколого-правовая экспертиза экологического законодательства Воронежской области и Республики Хакасия

Под экологическим законодательством в данном отчете понимается принятое в юридической науке и практике обозначение законодательства об охране окружающей природной среды и использовании природных ресурсов.

На формирование экологического законодательства Республики Хакасия и Воронежской области, равно как и других регионов РФ, решающее влияние оказали два фактора: во-первых, становление и развитие федеративных отношений в России и, во-вторых, складывающаяся экологическая ситуация в стране в целом и на отдельных ее территориях, побуждающая к созданию эффективных правовых механизмов регулирования сферы взаимодействия общества и природы.

Согласно ст. 72 Конституции РФ, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По смыслу ст. 72 и с учетом положений ст. 73 и 76 Конституции РФ, формирование регионального законодательства по сферам совместного ведения, и в частности, экологического законодательства, происходит на основе соответствующих федеральных законов, а также договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Воронежской области заключен 20 мая 1998 г. Данных о Договоре между органами государственной власти РФ и Республики Хакасия нет.

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ). Несмотря на заметное продвижение федерального законодательства в направлении уточнения нормотворческих полномочий субъектов РФ, вопрос об определении меры и критериев соответствия регионального законодательства федеральному все же нельзя считать решенным. Практика регионального законотворчества изобилует примерами нарушения федерального законодательства. Особую сложность приобретает оценка соответствия регионального акта федеральному закону в случае частичной пробельности последнего. Полагаем, что практика прямых указаний в федеральном законодательстве на круг отношений, которые могут быть урегулированы на региональном уровне, во многих случаях исключила бы нарушения законности в данной сфере.

Поскольку на сегодняшний день нет полной ясности о мере и содержании регионального компонента в правовом регулировании отношений, составляющих предмет совместного ведения, при анализе любого регионального нормативного акта о природопользовании и/или об охране окружающей среды неизбежно возникала проблема соотнесения его не только с одноименным или иным отраслевым федеральным законом, но и со всем тем массивом федерального законодательства, сферу регулирования которого так или иначе затрагивает региональный акт. А таковыми сферами могут быть – и это подтверждается содержанием экспертируемых документов – гражданское, административное, бюджетное, муниципальное и другие законодательства. Основываясь на представлениях о содержании и месте региональных нормативных правовых актов в системе российского экологического законодательства, и была проведена настоящая экспертиза.

Главными целями экспертизы было выявление наиболее характерных особенностей и тенденций развития регионального экологического законодательства и на этой основе формирование предложений по совершенствованию федерального законодательства, а также оказание конкретной экспертной помощи в создании и совершенствовании законодательства двух регионов Российской Федерации.

Для экспертизы законодательства Воронежской области были отобраны:

законы: «О защите населения и территории области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; «О плате за пользование водными объектами»; «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения Воронежской области»; «О регулировании градостроительных отношений в Воронежской области»; «О защите растений и безопасном применении пестицидов в Воронежской области» «О питьевой воде»;

подзаконные нормативные правовые акты: Положение о ведении лесного хозяйства в защитных лесных насаждениях на землях сельскохозяйственного назначения Воронежской области;

проекты законов области: «Об охране атмосферного воздуха»; «Об отходах производства и потребления».

Для экспертизы законодательства Республики Хакасия были отобраны:

Конституция Республики Хакасия;

законы: «Об охране окружающей природной среды в Республике Хакасия»; «О животном мире»; «О лесе»; «Об экологической экспертизе»; «Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Хакасия»; «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Республике Хакасия»;

подзаконные нормативные правовые акты: Постановление Верховного Совета РХ «О разграничении предметов ведения и полномочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами (объектами) РХ»; Постановление Совета Министров РХ «Об учреждении Красной книги РХ (животные)»; Постановление Правительства РХ «Об учреждении Красной книги РХ (растения)»; Постановление Совета Министров РХ «О статусе, режиме охраны и рациональном использовании пещер Хакасии»;

проекты законов Республики: «О платежах за загрязнение окружающей среды передвижными источниками»; «Об историко-культурном, археологическом и природном наследии населения Республики Хакасия»; «Об экологическом аудите в Республике Хакасия».

Ожидаемые результаты:
  • устранение соответствующими органами государственной власти регионов положений, противоречащих федеральному законодательству, путем внесения поправок в действующие нормативные акты и в законопроекты;
  • использование широким кругом заинтересованных лиц научных комментариев законодательства, сделанных в связи с экспертной оценкой конкретных норм права, в качестве обоснования правоприменительной практики, а также предложений по совершенствованию экологического законодательства.

Положение об охотопользовании и пользовании участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства в Воронежской области

Практическая потребность в принятии на уровне области такого документа обусловлена рядом причин. Во-первых, при осуществлении лесопользования пользователями животным миром (охотопользователями) возникает множество спорных ситуаций, связанных как с неурегулированностью процедурных вопросов предоставления, осуществления и прекращения прав пользования, так и с определенной конфликтностью между охотопользованием и другими видами лесопользования. Во-вторых, отсутствуют необходимые нормативные акты федерального уровня, что порождает заметную правовую неопределенность в данной сфере.

Правовую основу разработки и принятия областного Положения составляют нормы федерального законодательства, относящие к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих отношения в области охраны и использования животного мира; установление территориальных правил в области использования объектов животного мира; согласование интересов пользователей животным миром с интересами пользователей другими природными ресурсами; регулирование отношений в области охоты и охотничьего хозяйства (ст. 6, 41 ФЗ «О животном мире»). В ст. 121 ЛК РФ определено, что порядок пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства устанавливается органами государственной власти субъектов РФ. Таким образом, разработка данного нормативного акта на уровне области прямо следует из действующего федерального законодательства.

Положение имеет следующую структуру:

I. Общие положения.

II. Охотопользование.

2.1. Условия охотопользования; 2.2 Заключение договора на право пользования ресурсами охотничьих животных и выдача долгосрочной лицензии; 2.3. Выдача именных разовых лицензий; 2.4. Права и обязанности охотопользователей, осуществляющих долгосрочное пользование животным миром.

III. Лесопользование.

3.1. Порядок предоставления участков лесного фонда в аренду для нужд охотничьего хозяйства; 3.2. Форма и условия договора аренды участка лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства; 3.3. Права и обязанности пользователей (арендаторов) участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства; 3.4. Права и обязанности арендодателя; 3.5. Платежи за пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства; 3.6. Порядок предоставления участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства по договору безвозмездного пользования участком лесного фонда; 3.7. Ограничение, приостановление и прекращение прав пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства; 3.8. Возмещение ущерба, причиняемого лесному фонду и охотничьим ресурсам.

Текст проекта Положения сопровождается пояснительной запиской, в которой дается обоснование и комментарий важнейших норм. Особое внимание уделяется разделам о платежах и о возмещении ущерба, поскольку именно здесь возможно наиболее эффективное преломление приоритетов национальной экологической политики, разработанных ЦЭПР. Тезис о повышении ценности природных ресурсов и его юридическая интерпретация «предупреждение и возмещение экологического вреда» положены в основу группы предложений:

  • о порядке определения лесных податей и арендной платы за пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства;
  • о порядке договорного регулирования имущественных споров, возникающих между охотопользователями, с одной стороны и другими лесопользователями и органами лесного хозяйства, с другой стороны.

Ожидаемый результат – внесение проекта от имени Комитета природных ресурсов и по согласованию с Охотуправлением на утверждение Губернатору Воронежской области.

 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов