Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 4 (63) > ПРОЕКТЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

Система экологической оценки в России: перспективы развития в современных условиях

Подготовлен: М. В. Хотулевой (Эколайн), Д. В. Волостновым (Томский \Центр по экологической оценке), при участии О. М. Черпа (ЦЕУ), В. Н. Виниченко (Эколайн),
Учтены комментарии К. Георга (ЦЭО, Манчестер), С. Г. Голубевой (МПР).
ПРОЕКТ

Введение

Настоящий документ подготовлен с целью определения наиболее перспективных направлений и задач развития экологической оценки в России на современном этапе, выявления заинтересованности различных сторон (учреждений, ведомств, организаций) в решении этих задач и выработки первых рекомендаций. Документ предназначен для широкого обсуждения с заинтересованными сторонами. В перспективе на его основе может быть разработана взаимоувязанная система целей, задач и мер, направленная на повышение эффективности ЭО.

Экологическая оценка (ЭО) – процесс систематического анализа ожидаемых воздействий намечаемой деятельности и оценки возможных экологических последствий, консультаций с заинтересованными сторонами и учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности. ЭО является одним из наиболее эффективных инструментов экологического регулирования, способствующих устойчивому развитию.

Экологическая оценка в Российской Федерации включает в себя две самостоятельные, но взаимосвязанные процедуры – экологическую экспертизу и оценку воздействия на окружающую среду. В соответствии с российским законодательством, центральной процедурой является государственная экологическая экспертиза. Процедуры оценки воздействия носят подчиненный характер.

В контексте данного документа используются следующие определения:

Общественность – физические и юридические лица, организации, не имеющие статуса юридического лица, а также обособленные подразделения юридических лиц.

Заинтересованная общественность – общественность, интересы которой прямо или косвенно могут быть затронуты в случае реализации намечаемой деятельности, или которые проявили свой интерес к процессу оценки воздействия.

Заинтересованные стороны – любые физические и юридические лица, которые участвуют в процессе ЭО или могут внести свой вклад в развитие системы ЭО.

К ним относятся, в первую очередь, участники процесса ЭО:

  • Заказчик и другие субъекты инвестиционной деятельности, в том числе – кредитно-финансовые организации;
  • Специально уполномоченный орган в области экологической экспертизы (в настоящее время МПР и его территориальные подразделения);
  • Органы исполнительной власти субъектов Федерации и их подразделения, органы местного самоуправления, другие органы исполнительной власти, участвующие в процессе согласований;
  • Общественность.

К ним также могут относиться другие организации, не участвующие непосредственно в процессе ЭО, но формирующие информационное, методическое, интеллектуальное поле, например, заинтересованные министерства и ведомства, образовательные учреждения, просветительские и культурные организации, организации, располагающие экологической информацией, международные организации, в том числе не участвующие в инвестиционном процессе.

Анализ ситуации, лежащий в основе этого документа, приведен в Приложении 1 (см. ниже). Здесь следует отметить только одно важнейшее обстоятельство, определяющее сегодняшний облик системы ЭО в России и побудившее авторов к подготовке настоящего документа. Это – начатый в мае 2000 г. (и не законченный к настоящему времени) процесс реформирования системы специально уполномоченных органов в области ЭО. Этот процесс не был подготовлен должным образом и привел к резкому ослаблению системы специально уполномоченных органов. Одновременно он повлиял серьезным образом на функционирование системы ЭО в целом, показав ее недостаточную устойчивость. Важный урок последнего года, который необходимо извлечь, заключается в том, что система ЭО не может базироваться на экологической экспертизе как на единственном мотивационном факторе. Для обеспечения устойчивости системы ЭО, ее гармоничного развития – необходимо опираться на поддержку всех участников процесса ЭО.

Основные принципы совершенствования системы ЭО на современном этапе

1.1. Взаимосвязанное развитие оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

Долгое время оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза развивались в достаточной мере самостоятельно, без тесной увязки друг с другом. В то же время, эти виды деятельности являются взаимосвязанными и взаимозависимыми механизмами учета экологических факторов в системе принятия решений. Эффективность каждого из них решающим образом зависит от эффективности всей системы в целом.

1.2. Опора на интересы и поддержку всех участников процесса ЭО.

Анализ развития системы ЭО в России, а также анализ современной ситуации показывает, что строить развитие системы ЭО исключительно на укреплении экологической экспертизы и специально уполномоченного органа – недостаточно эффективно, особенно в современных условиях. Укрепление системы специально уполномоченных органов – необходимое, но недостаточное условие повышения эффективности системы ЭО в целом. Эффективное развитие системы ЭО возможно только при условии поддержки ее всеми участниками ЭО и укреплениях их собственного потенциала в этой области.

Основные задачи в области ЭО и стороны, заинтересо-ванные в их решении

В настоящем документе развитие системы ЭО рассматривается по следующим основным направлениям:

  1. Развитие нормативно-правовой базы.
  2. Развитие методологической и информационной базы ЭО.
  3. Институциональное развитие системы ЭО.
  4. Просвещение и распространение знаний в области ЭО.

По этим же направлениям сформулированы основные задачи и предложения по развитию системы ЭО.

2.1. В области развития нормативно-правовой базы ЭО.

Развитие нормативно-правовой базы должно обеспечить гармоничное развитие системы ЭО в целом. Развитие нормативно-правовой базы, ориентированной исключительно на укрепление ЭЭ – вряд ли будет эффективно, поскольку ЭЭ по своей сути является инструментом «выходного контроля» (необходимым, но недостаточным для эффективного развития системы ЭО). Необходимо развитие процедур, выгодных и удобных для всех участников ЭО, в том числе и для субъектов инвестиционной деятельности, территориальных органов исполнительной власти, хозяйствующих министерств и ведомств, заинтересованной общественности.

Основными задачами в области развития нормативно-правовой базы ЭО являются:

(1) Развитие дифференцированного подхода к объектам различного уровня экологической опасности.

От эффективного решения этой задачи решающим образом зависит как эффективность системы в целом, так и поддержка системы в целом заинтересованными сторонами.

Эта задача может быть решена через разработку нормативных документов, которые обеспечат:

а) объективные способы отнесения объектов намечаемой деятельности к различным категориям (в зависимости от степени потенциальной экологической опасности);

б) различные процедурные требования при проведении оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы для объектов, отнесенных к различным категориям.

Возможна разработка двух отдельных (но взаимоувязанных) документов:

а) по видам экспертиз и процедурам экологической экспертизы различной сложности,

б) по процедурам оценки воздействия на окружающую среду.

Решение этой задачи несет следующие потенциальные выгоды:

  • Повышение престижа специально уполномоченных органов;
  • Повышение эффективности системы ЭО – поскольку отбор проектов даст возможность сконцентрировать усилия на наиболее экологически значимых проектах;
  • Повышение заинтересованности органов власти и в конечном счете лояльности к данной процедуре, в связи с возможностью снижения конфликтности при принятии решения;
  • Улучшение инвестиционного климата – поскольку будет соблюдаться баланс между степенью потенциальной экологической опасности намечаемой деятельности и затратами на проведение ЭО, в том числе – улучшение психологической обстановки в отношении намечаемой деятельности.

В решении этой задачи могут быть заинтересованы:

  • Органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, а также хозяйствующие министерства и ведомства, заинтересованные в беспрепятственном потоке инвестиций, в привлечении надежных инвесторов, работающих на принципах экологической ответственности.
  • Субъекты инвестиционной деятельности, заинтересованные в наличии понятных и заранее известных процедурных требований, в том числе – представители мелкого и среднего бизнеса, для развития которого необходимы облегченные процедуры.
  • Специально уполномоченные органы в области ЭЭ.
  • Заинтересованная общественность. Развитие процедур оценки воздействия создает административные механизмы реализации прав граждан на участие в принятии решений.

(2) Соотнесение этапов оценки воздействия на окружающую среду этапами подготовки обосновывающей документации по намечаемой деятельности.

В первую очередь необходимо соотнести этапы ЭО с этапами подготовки инвестиционных проектов. Количество и глубина исследований, проводимых на каждом этапе подготовки инвестиционного проекта, должны зависеть как от категории опасности того или иного объекта, так и от задач, стоящих перед заказчиком на данной стадии инвестиционного процесса. Такое соответствие стадийности позволит гармонизировать процесс ЭО с процессом подготовки проекта, решать задачи ЭО поэтапно и избежать дублирования исследований.

(3) Подготовка разъясняющих нормативных и/или методических документов, уточняющих процедуры оценки воздействия на окружающую среду, в т. ч.:

  • Методических документов по формированию ТЗ на оценку воздействия на окружающую среду;
  • Методических документов по организации и проведению разного вида обсуждений намечаемой деятельности с заинтересованными сторонами;
  • по типовому содержанию материалов оценки воздействия для различных видов деятельности

(4) Обновление методического обеспечения экологической экспертизы, в том числе:

  • Разработка новой стратегии развития экологической экспертизы;
  • переработка и дополнение Руководств по проведению экологической экспертизы;
  • разработка объективных критериев эффективности экологической экспертизы;
  • разработка механизмов реализации легитимности общественной экологической экспертизы и повышения ее статуса.

(5) Уточнение и конкретизация терминологии в области экологической экспертизы и оценки воздействия.

В нормативную базу на федеральном уровне необходимо ввести определения и толкование некоторых базовых понятий (например, таких как «хозяйственная деятельность», иная деятельность и пр.), часто используемых в законодательстве. Следует более детально определить уже имеющиеся понятия в области оценки воздействия.

Терминология может быть оформлена как в виде встроенных разделов в другие нормативные документы, так и в отдельном виде.

Задачи (2), (3) и (5) – носят более технический, подчиненный характер и решение их относится к компетенции специально уполномоченного органа. Однако выгоды от такого решения получат также все участники процесса ЭО (в первую очередь, за счет повышения ясности, прозрачности процесса).

Задача 4 целиком зависит от активности специально уполномоченных органов и может существенно повлиять на развитие системы ЭО в целом.

2.2. Задачи в области методического обеспечения

В соответствии с указанными пробелами, к наиболее актуальным задачам в области информационного и методического обеспечения ЭО могут быть отнесены следующие:

(1) Развитие стратегической экологической оценки и интегрированной оценки.

Стратегическая экологическая оценка (СЭО) – одно из наиболее современных и наиболее динамично развивающихся направлений. Ее современные модификации, а также подходы, основанные на интегрированной оценке, предполагают не противопоставление, а органичное сочетание, совместное решение задач социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Представление и развитие в России таких подходов, как оценка устойчивости, экологическая оценка «от целей и задач» (а не только от оценки последствий), может дать серьезный толчок не только развитию системы ЭО как таковой, но и способствовать улучшению системы планирования в целом. Развитие таких подходов может принести неоценимые преимущества всем заинтересованным сторонам:

  • Органам исполнительной власти и местного самоуправления – в силу гармонизации подходов к решению проблем социально-экономического развития и охраны окружающей среды;
  • Хозяйствующим министерствам и ведомствам, заинтересованным в улучшении отраслевого планирования;
  • Заказчику – поскольку с него будет снята часть вопросов, эффективно решаемых только на уровне «стратегического» (территориального, отраслевого) планирования и решаемых с большим трудом (а в ряде случаев – неразрешимых) на уровне конкретных проектов;
  • Специально уполномоченным органам – в силу укрепления системы ЭО в целом и более адекватной «адресации» проблем;
  • Общественности – поскольку участие в обсуждении и формировании решений «надпроектного» уровня дает принципиально лучшие возможности поиска взаимоприемлемых решений, дает возможности реального участия в формировании принципиальных решений.

Развитие СЭО требует, прежде всего, разработки и принятия концептуальных документов на высшем уровне, в связи с тем, что процедура СЭО всколыхнет не столько сложившуюся ситуацию в области ЭО, сколько органы (систему) занимающиеся подготовкой программ планов и прочей стратегической документации, в том числе высшие законодательные органы. Подобный путь «экологизации» стратегической документации может привести к определенным психологическим издержкам, однако наиболее разумен.

Следующим этапом может стать законодательное закрепление отдельных процедур по проведению СЭО, а также подготовка разного рода методических рекомендаций в этой области.

(2) Укрепление связи ЭО с другими инструментами экологического регулирования.

Отсутствие преемственности между стадиями ЭО проекта и последующей его реализацией – одна из наиболее серьезных проблем, резко снижающих эффективность всей системы ЭО в России. Представление и адаптация современных подходов к послепроектному анализу – одна из важнейших задач, решение которой повысит эффективность системы ЭО.

Современные подходы говорят о целесообразности связи между ЭО, проведенной на стадии формирования проекта, и последующей экологической деятельностью предприятия, развитием систем экологического менеджмента (например, путем подготовки плана экологического менеджмента при проведении ЭО). Представление подобных подходов в России – еще одна возможность апелляции к собственным мотивам субъектов инвестиционной деятельности при проведении ЭО.

Союзниками в решении этих задач могут (и должны) стать:

  • субъекты инвестиционной деятельности (в первую очередь – хозяева и руководители будущего предприятия, заказчик);
  • органы исполнительной власти, надзорные и контролирующие инстанции (поддержка инициатив);
  • общественность.

(3) Повышение качества процесса ЭО и отражающей его документации.

Внедрение системы объективной оценки качества процесса ЭО и материалов оценки воздействия – важнейшая техническая задача, решение которой будет способствовать существенному повышению эффективности системы ЭО.

В качестве отправной точки может быть взята система критериев, предложенная Ли-Колли и адаптированная для Российских условий «Эколайн», однако не исключены другие методические подходы.

Эта задача относится, в первую очередь, к компетенции специально уполномоченного органа. В ее решении могут оказать содействие исследовательские, просветительские (в том числе общественные), консалтинговые организации.

При этом важно чтобы система оценки качества:

  • была достаточно универсальна и практична;
  • могла быть использована для решения конфликтов заинтересованных сторон на официальном уровне;


2.3. Институциональное развитие

События последнего года поставили на грань развала систему специально уполномоченных органов в области экологической экспертизы. Поэтому важнейшими задачами институционального развития на настоящем этапе являются:

(1) Укрепление системы специально уполномоченных органов.

В краткосрочной перспективе необходимо остановить процесс распада системы территориальных специально уполномоченных органов. Важна, однако, не форма, в которой будет существовать система, а то насколько ей удастся сохранить основную государственную функцию.

Соответствующей долгосрочной задачей является укрепление системы специально уполномоченных органов в области экологической экспертизы в новой структуре государственной власти и совершенствование (с их помощью) практики правоприменения в области ЭО. Задача строительства специально уполномоченных органов на уровне федеральных округов на сегодня не сформирована, и необходимость развития этого уровня не подтверждена сложившейся практикой.

Однако ориентация только на укрепление специально уполномоченных органов – не обеспечит необходимой эффективности и устойчивости системы. Необходимо развитие независимых институтов.

(2) Укрепление консалтингового потенциала.

Активное формирование рынка экологических услуг способствовало становлению консалтинговых организаций. Поддержка, стимулирование рынка экологических услуг будет способствовать укреплению потенциала этих организаций.

Отмечающееся временное снижение активности использования услуг в области ЭО в связи с реорганизацией природоохранных органов компенсируется общим улучшением инвестиционного климата в России.

(3) Развитие методических центров, обслуживающих интересы всех участников ЭО.

Важным фактором развития системы ЭО являются методические центры, работающие на удовлетворение потребностей всех участников процесса. Практика организации небольших центров по ЭО, оказывающих необходимую методическую информационную поддержку всем заинтересованным сторонам, способствующих обмену опытом и информацией, развивающих исследования системы ЭО, показали свою высокую эффективность, в том числе в условиях реформирования системы специально уполномоченных органов (2000 г.)


2.4. Просвещение, образование, обучение в области ЭО

Повышение роли всех участников процесса, формирование их активной позиции и опора на их инициативу – возможны только при условии укрепления собственного потенциала участников процесса, роста их информированности, просвещенности, образованности в области ЭО. Поэтому важнейшими задачами укрепления системы ЭО являются:

(1) Создание системы информационной поддержки процесса ЭО.

Необходимо создание баз данных, библиотек открытого доступа, создание организованного доступа к материалам ЭО для всех заинтересованных сторон. Это необходимо для эффективного использования практического опыта

Такие меры будут работать как на развитие потенциала участников процесса ЭО, так и на решение методических задач. В частности, без организации доступа к документам ЭО невозможно эффективное использование прошлого опыта, организация эффективной системы образования, решение многих методических задач.

(2) Создание эффективной системы обучения, образования, просвещения в области ЭО, ориентированной на нужды всех участников ЭО:

Для этого необходимо:

1. Ориентировать процесс обучения и образования на нужды всех участников ЭО.

В процесс обучения и образования, помимо профессионалов, работающих в области ЭО, необходимо вовлекать:

  • субъектов инвестиционной деятельности (инвесторов, заказчиков, подрядчиков, обеспечивающих выполнение различных, не только экологических услуг при разработке проектов, руководство кредитных организаций и т. п.);
  • органы государственной власти (специально уполномоченные органы в области экологической экспертизы, представители региональной законодательной и исполнительной власти, министерства и ведомства, в том числе «неэкологического» профиля и их территориальные подразделения, тем или иным образом участвующие в процессе принятия решений по намечаемой деятельности);
  • органы местного самоуправления;
  • общественность.

2. Обобщить и проанализировать информацию о существующих инициативах в области обучения/образования по ЭО.

Особое внимание необходимо уделить анализу программ, преподаваемых в ВУЗах и системе дополнительного профессионального образования. Необходимо нацелить их на обучение современным подходам к оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе. В частности, необходимо хотя бы в кратком виде излагать международнопризнанные подходы в методологии ЭО.

3. Выявить потребности обучения/образования в области ЭО.

Такой анализ потребностей может (и должен) служить основой для выработки стратегии в области ЭО. В противном случае, даже серьезные средства, затраченные на развитие образования в области ЭО, могут не дать существенного результата с точки зрения конечной цели – повышения эффективности системы ЭО в целом.

Решение этих задач будет способствовать более обоснованной расстановке приоритетов в области обучения/образования ЭО, позволит разработать долгосрочную стратегию в области обучения/образования.

Координирующую роль в решении этих задач может играть специально уполномоченный орган. Сторонами, на чью поддержку необходимо опираться в данном случае, являются:

  • Заинтересованные министерства и ведомства, в том числе – Министерство образования, хозяйствующие министерства.
  • Образовательные учреждения, просветительские, методические организации (в т. ч. общественные);
  • Представители бизнеса.
2.5. Исследовательская деятельность области ЭО

Исследования в области ЭО включают многие из вышеперечисленных задач. Необходимость использования серьезного научного подхода к решению методологических, прикладных и др. задач очевидна. При этом встает вопрос о координации исследований подобного рода, их накоплении, анализе и обобщении. Практика показала слабость использования для этой цели только природоохранных органов, постоянные перестройки и в конце концов распад которых существенно сдерживает рост научного потенциала.


Приложение 1.

Краткий анализ современной ситуации в области ЭО

Нормативно-правовая база

Характерной особенностью современного состояния ЭО является наличие рамочных законодательных актов и проработка отдельных направлений ЭО. Имеющиеся пробелы и несоответствие разных ее частей не позволяют в полной мере решать основные задачи, стоящие перед ЭО. В то же время, согласно проведенному анализу (С. А. Васильев, С. Г. Голубева, М. В. Хотулева, 2001 г.), в большинстве случаев существующие противоречия могут быть устранены путем разработки нормативных документов второго уровня, без пересмотра базовых нормативных правовых актов:

  • Федерального закона об экологической экспертизе;
  • Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Следует отметить, что несмотря на структурные перестройки последних 1,5 лет в Правительстве РФ, вызвавшие общий спад законодательной активности органов власти, нормативно-правовая база ЭО находится в стадии активного формирования. Существенную роль в этом сыграли федеральные и региональные подразделения экологической экспертизы специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, накопившие значительный практический опыт, общественные организации, специализирующиеся на ЭО, международные организации, заинтересованные в развитии современных подходов ЭО в России.

Серьезные коррективы в нормативно-правовом поле ЭО может внести новая редакция Закона «Об охране окружающей природной среды» (законопроект находится в рассмотрении). Однако данный анализ и предложения выполнены без учета этих изменений, поскольку текст вышеназванного законопроекта еще будет изменен.

В целом, в последние годы наблюдается существенный прогресс в формировании системы ЭО. Несмотря на то, что в общем виде основы законодательства по ЭО (т. е. совместно экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду) заложены в базовых законах «Об охране окружающей природной среды» и «Об экологической экспертизе»). На следующем, более низком уровне нормативно-правовая база экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду определяется различными нормативно-правовыми актами. При этом уровень детализации нормативных требований к этим процедурам различен. Так, процедура экологической экспертизы регламентирована достаточно детально, в то время как процедура оценки воздействия, напротив, регламентирована лишь в самых общих чертах.

При этом в области экологической экспертизы необходимо отметить:

  • появление специализированного законодательства и, за относительно небольшой период, признание экологической экспертизы в обществе как необходимого этапа и элемента системы подготовки и принятия решений, как легитимного института обеспечения экологической безопасности;
  • укрепление экологической обоснованности хозяйственной деятельности и, в значительной мере, обеспечение экологизации норм и правил проектирования и строительства;
  • высокую степень урегулированности нормативно-правовой базы и процедур;
  • накопленный большой практический опыт;
  • функционирование системы территориальных специально уполномоченных органов.

Кроме того, важными являются следующие моменты:

  • закрепление принципов ЭЭ в законе, что в дальнейшей практике показало свою высокую эффективность;
  • определение объектов и субъектов экологической экспертизы;
  • регламентация процедуры экологической экспертизы с разумной степенью детальности и закрепление ее в виде документа, зарегистрированного в Минюсте РФ.

Прогресс в области оценки воздействия на окружающую среду более скромен и складывается из:

  • накопленного практического опыта, в том числе, опыта международных организаций, учитывающего современные тенденции в области оценки воздействия на окружающую среду.
  • активно развивающегося рынка консультационных услуг, набирающего обороты, в том числе, за счет обмена опытом между консультантами, работающими только в России, и консультантами, имеющими опыт международного сотрудничества.
  • существенного продвижения вперед в области развития нормативно-правовой базы оценки воздействия на окружающую среду, выраженного в принятии нового «Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации».

При этом к наиболее серьезным достижениям следует отнести:

  • установление процедуры оценки воздействия для объектов федерального уровня и возможность ее упрощения по отдельным видам (категориям) деятельности, для объектов государственной экологической экспертизы субъектов Российской Федерации, не имеющим значимых экологических последствий;
  • определение участников процесса оценки воздействия, их основных обязанностей;
  • попытка отрегулировать на нормативном уровне взаимоотношения участников процесса оценки воздействия.

Симптоматичным для системы государственной экологической экспертизы являются попытки создания законодательства по экологической экспертизе на региональном уровне. Стоит вспомнить законы «Об экологической экспертизе в Томской области», «Об экологической экспертизе в Алтайском крае», проект закона «Об экологической экспертизе в Кемеровской области» и пр. Наличие этих попыток говорит о том, что, начиная с 1997 года, в регионах сложилась определенная неудовлетворенность существующими федеральными законодательными актами. Более того, в ежегодных отчетах подразделений ГЭЭ ряда субъектов федерации прямо указывалось на возникающие проблемы и возможные законодательные пути их решения.

Основные пробелы в нормативно-правовой базе можно суммировать следующим образом:

1. Неразвитость дифференцированного подхода.

  • Федеральный закон «Об экологической экспертизе» определяет весьма широкий перечень объектов ЭЭ и необходимость проведения оценки воздействия для всех объектов ЭЭ.
  • Проведение государственной экологической экспертизы предусмотрено на двух уровнях (федеральном и субъекта Федерации) и по процедурам трех уровней сложности (простая, средняя и сложная). Однако не разработаны объективные способы (критерии и/или процедуры) отнесения объектов к процедурам различной сложности.
  • Дифференцированный подход к оценке воздействия на окружающую среду находится в начальной стадии формирования. Разработаны минимальные требования к процедуре для крупных объектов федерального уровня. Проблема классификации перенесена на региональный уровень.

2. Недостаточность разъясняющих нормативных и/или методических документов в области оценки воздействия на окружающую среду.

Введенное в 2000 г. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду содержит ряд рамочных требований. К таким требованиям относятся, в том числе:

(а) требование о подготовке ТЗ на проведение оценки воздействия на окружающую среду и необходимость его обсуждения с заинтересованными сторонами;

(б) требование поэтапного проведения оценки воздействия на окружающую среду.

При этом этапы оценки воздействия на окружающую среду не соотнесены в явном виде с этапами подготовки обосновывающей документации по намечаемой деятельности (предпроектная, проектная документация, и т. п.).

Эта задача не может быть решена в общем виде (для намечаемой хозяйственной и иной деятельности), а требует детального соотнесения по инициативам различного уровня («стратегические», проектные) этапов подготовки обосновывающей документации (в том числе – вопросов информационного обеспечения, содержания реализуемых этапов и т. п.) В частности, необходимо соотнести этапы организации инвестиционного проекта с этапами оценки воздействия на окружающую среду.

Методическое обеспечение

В области информационного и методического обеспечения системы ЭО за последние годы также достигнут существенный успех:

  1. Достаточно активно развиваются «покомпонентные» (по средам) и «секторальные» (по видам деятельности) методики оценки воздействия на окружающую среду.
  2. Постепенно формируются базы данных, необходимые для проведения ЭО, в том числе базы данных:
    • по состоянию окружающей среды в регионах;
    • по организациям, оказывающим услуги в области ЭО и по экспертам.
  3. Разрабатываются методики, применяемые для количественной оценки воздействий.
  4. Постепенно формируются методологические подходы к организации процесса ЭО, в том числе, с учетом международного опыта.

В то же время, существует (и сегодня практически не решается) целый ряд проблем в этой области:

1. Недостаток прямой методической базы оценки воздействия на окружающую среду.

Существующие методики количественной оценки конкретных воздействий (ущерба) не перекрывают весь возможный спектр хозяйственной деятельности и во многих случаях оспариваются из-за несовершенства, ведомственности и др. причин.

2. Отсутствие методических разработок по проведению ЭО «стратегических» инициатив (проектов программ, планов, правовых актов и т. п.).

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе», объектами экологической экспертизы (а, следовательно, и оценки воздействия на окружающую среду) являются, в том числе, проекты планов, программ, правовых актов и т. п. Так как отсутствуют четкие критерии отнесения документации такого рода к объектам ГЭЭ экологическая экспертиза таких инициатив проводится выборочно и базируется в методическом плане в основном на эмпирическим опыте конкретных экспертов. Оценка воздействия на окружающую среду для таких инициатив, как правило, не проводится вовсе, что еще больше затрудняет проведение экологической экспертизы.

Имеющийся в России небольшой положительный опыт оценки воздействия стратегических документов не имеет широкого распространения и практически не используется.

Методология оценки воздействия на окружающую среду для документов стратегического характера не отработана.

При этом многие проблемы, связанные с развитием ЭО, упираются в необходимость ее применения к «стратегическим» документам (стратегическая экологическая оценка).

Следует отдавать себе отчет в том, что стратегическая экологическая оценка, ее развитие является ключевым звеном в повышении эффективности системы ЭО в целом, поскольку целый ряд вопросов, возникающих при проведении ЭО конкретных проектов, вообще не имеет ответа на «проектном» уровне принятия решений и должен быть адресован на «стратегический» уровень (планы, проекты, программы).

Необходимо развивать нормативно-методическую базу стратегической экологической оценки.

3. Практически не разработаны подходы к организации послепроектных стадий ЭО.

4. Качество документации, представляемой на экологическую экспертизу, в целом невысоко.

Эта проблема вызвана несколькими причинами:

  • Отсутствуют систематические критерии качества документации ЭО.

    Качество представленной документации определяется методом экспертной оценки. Более того, зачастую экологическая экспертиза не ставит оценку качества документации как самостоятельную задачу.

  • Отсутствует система стимулов качественного проведения ЭО.

В области оценки воздействия единственным стимулом ее качественного проведения является необходимость последующего представления на государственную экологическую экспертизу. При этом качество принятых решений решающим образом зависит от выполнения ОВОС и учета ее результатов в принятии решений. Экологическая экспертиза, по существу, является процедурой «выходного контроля» и сама по себе не может принципиально улучшить принятые решения.

Практически не развиты экономические механизмы, стимулирующие развитие системы ЭО. Отсутствует сколько-нибудь систематизированная и доступная заинтересованным сторонам информация о развитии таких механизмов и их роли в развитии ЭО в других странах.

Существующая в настоящий момент дифференциация системы платежей за ущерб окружающей среде также практически не является инструментом экономического регулирования и зачастую игнорируется природопользователями ради иных целей.

В том числе, не развиты механизмы экологического страхования, и, соответственно, размеры будущих платежей в этой части не привязаны к качеству проведенной ОВОС. Поскольку основной целью ЭЭ является определение допустимости намечаемой деятельности, и ее заключение носит разрешительно-запретительный характер, отвечая на вопрос «можно/нельзя», ее заключение мало влияет на характер будущих разрешений в отношении намечаемой деятельности.

Другими словами, масштабы будущих разрешений мало зависят (практически не зависят) от качества проведения ОВОС.

5. Отсутствие адекватной системы распространения информации по методологии проведения ЭО.

В частности, малая доступность (на практике – недоступность) документированных материалов ОВОС для ранее подготовленных проектов, отсутствие организованной системы накопления этих материалов и доступа к ним всех заинтересованных лиц делает невозможным обмен опытом, распространение наилучшей практики и наиболее эффективных подходов, а в целом – существенно ограничивает возможности развития методической базы оценки воздействия на окружающую среду.

Необходимо разработать взаимоувязанную систему мер по организации системы информационного обеспечения оценки воздействия на окружающую среду. В частности, необходима организация доступа к обосновывающей документации в части оценки воздействия на окружающую среду по ранее проведенным проектам. Также необходимо документально закрепить необходимость опубликования (размещения в библиотеках, местах с открытым доступом) результатов процедуры ОВОС, оформленных для неспециалистов.

Кроме того, следует предусмотреть в законодательстве систему поощрения предприятий, вставших на путь открытой экологической политики, в том числе, регулярно освещающих в открытой печати результаты проводимых на предприятии исследований по оценке воздействия как на стадии проектирования, так и на более поздних стадиях инвестиционного процесса.

Институциональное развитие

Основным достижением со времени принятия закона «Об экологической экспертизе следует считать создание системы специально уполномоченных органов в области экологической экспертизы. Эта система, в соответствии с законом, имеет два уровня (федеральный уровень и уровень субъекта Федерации) и является проводником политики государства в области экологической экспертизы на всех уровнях.

Наличие системы специально уполномоченных органов обеспечило:

  • Развитие экологической экспертизы, ставшей эффективным инструментом превентивного экологического регулирования, обеспечивающим, в первую очередь, соблюдение законодательства в отношении намечаемой деятельности.
  • Формирование института экспертов, привлекаемых к проведению государственной экологической экспертизы.
  • Формирование рынка услуг в области оценки воздействия на окружающую среду.

Эта система, однако, в значительной мере поколеблена начатым в мае 2000 года процессом реструктуризации специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды. Структурные изменения, а в ряде случаев разрушение специально уполномоченных органов, немедленно сказались на развитии рынка экологических услуг.

Просвещение, обучение, образование в области ЭО

За последние пять лет достигнут существенный прогресс в развитии обучения и образования в области ЭО. Можно констатировать, что заложены основы системы образования в этой области. Система включает в себя:

  • Специализированные курсы в системе высшего образования. В частности, введен государственный образовательный стандарт «Охрана окружающей среды», в рамках которого предусмотрен курс «Экологическая оценка и ОВОС»;
  • Специализированные курсы в системе дополнительного профессионального образования;
  • Методические семинары, проводимые по линии специально уполномоченного органа в области экологической экспертизы;
  • Семинары и тренинги, проводимые в рамках некоммерческих, в том числе международных программ;
  • Организация библиотек по ЭО на базе различных организаций, в том числе, в ВУЗах для обеспечения учебного процесса и научных исследований.

В то же время, следует отметить, что инициативы в области обучения и образования по ЭО:

  • носят достаточно разрозненный характер. Даже в системе высшего образования они определяются, в первую очередь, собственными инициативами вузов (в рамках упомянутого стандарта, задающего лишь наиболее общие рамки);
  • ориентированы в первую очередь на профессионалов, работающих (или намеренных работать) в области экологической экспертизы и ОВОС, и практически не затрагивают других участников ЭО;
  • анализируются и не обобщаются, не систематизированы, в рамках частных инициатив и локальных исследовательских работ.

Таким образом, можно констатировать отсутствие единой линии развития образования в области ЭО. Разработка подобной стратегии могла бы дать серьезный вклад в повышение эффективности системы ЭО и кроме непосредственного получения профессионалов различного рода в области ЭО позволила бы обеспечить более логичную и стройную систему экологического образования в целом.

Информационное обеспечение в области ЭО

Информационное обеспечение процедуры ГЭЭ предусмотрено законом «Об экологической экспертизе» и выражается в необходимости периодического информирования заинтересованных сторон, среди которых преимущественного органы власти, о ходе процедуры ГЭЭ. При этом в структуре процедуры предусмотрена обязанность заказчика ГЭЭ предоставлять материалы учета общественного мнения, организованного органами местного самоуправления. Таким образом, в процессе проведения ГЭЭ могут быть обеспечены информацией, по крайней мере, три стороны:

  • население (общественность);
  • органы власти;
  • органы местного самоуправления.

Процедура проведения оценки воздействия на окружающую среду, в том виде, как она предложена в Положении 2000 года, предполагает более широкое обсуждение и, таким образом, информирование всей заинтересованной общественности, посредством различных публичных мероприятий. Предполагается, что доступ к документации будет открытым и в течение достаточного времени.

Анализ практики применения этих положений показывает, что информирование органов власти о начале проведения экспертизы (для процедуры ГЭЭ) осуществляется очень редко. Более приемлемой оказалась процедура проведения учета общественного мнения. Однако повсеместное ее применение вызывает протест у многих инвесторов, особенно в тех случаях, когда планируемая деятельность оторвана в пространстве от заселенных территорий.

Практика широкого обсуждения результатов оценки воздействия с заинтересованными сторонами более скудна. Особенно это касается регионального уровня. Объективный анализ показывает, что здесь в большинстве случаев понятие процедуры ОВОС подменено понятием раздел ОВОС документации и, соответственно, процедура согласования с общественностью зачастую не проводится.

  • Более подробную информацию можно получить:
  • Хотулева Марина Владеленовна, Центр экологической оценки, «Эколайн», г. Москва,
  • (095) 298-18-95;
  • ecomnew@online.ru
  • Волостнов Дмитрий Валерьевич, начальник отдела мониторинга, моделирования и прогнозирования ОГУ «Облкомприрода», г. Томск,
  • (3822) 42-66-72;
  • rdima@green.tsu.ru или dima@green.tsu.ru
  • По этим же адресам просим направлять замечания по проекту.
 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов