Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 5 (64) > ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНА

Анализ федерального и регионального экологических законодательств

Опилат Н. И.,
к.ю.н., доцент кафедры экологического права, трудового права и гражданского процесса КемГУ, эксперт ИнЭкА

Постановка проблемы

Для анализа существующего экологического законодательства необходимо иметь в виду следующие основополагающие тезисы.

Первый из них носит общетеоретический характер. Понятие «законодательство» в юридической науке понимается в двух аспектах: в узком смысле, когда имеется в виду совокупность законов как актов высшей юридической силы, принятых органами законодательной власти РФ и субъектов РФ, и, во-вторых, в широком смысле под законодательством понимается весь массив нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений. При разработке концепции экологической политики Кемеровской области рассматривать состояние и проблемы регулирования экологических отношений следует именно в таком аспекте. При этом необходимо неукоснительное соблюдение общего правового принципа соподчиненности нормативно-правовых актов: подзаконные акты (указы, постановления, положения и т. д.) не могут противоречить вышестоящим по юридической силе законодательным актам.

Второй аспект отраслевого характера. В последнее время в эколого-правовой литературе возобновились и весьма активно ведутся дискуссии о понятии и содержании экологического правоотношения, экологического законодательства и, в целом, экологического права. Разногласия по поводу терминологии возникли на первом этапе работы и среди специалистов, принимающих участие в разработке концепции экологической политики Кемеровской области. В связи с этим необходимо выработать единый подход к данной проблеме.

Все многообразие точек зрения, высказанных в эколого-правовой литературе по этому поводу, с достаточной степенью условности можно свести к двум основным концепциям – узкого, либо широкого толкования экологического права. Следует отметить, что в последние годы доминировала тенденция узкого толкования экологического права, когда в качестве предмета рассматриваются только отношения по поводу охраны окружающей природной среды. Соответственно, под экологическим законодательством понимается совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих только данную узкую сферу общественных отношений.

Во втором случае в структуру экологического права включаются также отношения, связанные с использованием природных ресурсов, и, соответственно, под экологическим законодательством понимается весь массив нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере «общество-природа». Во всяком случае, именно в таком виде выглядела система экологического права первоначально (конец 80-х годов), когда была сформулирована сама концепция экологического права. Более того, в 90-х годах углубление экологического кризиса, разрушение среды обитания человека обусловили включение в предмет отрасли отношения по обеспечению экологической безопасности человека. Таким образом, экологическое законодательство в настоящее время состоит из трех подсистем:

  • законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей природной среды;
  • законодательство, регулирующее отношения по рациональному использованию природных ресурсов;
  • законодательство, регулирующее отношения в области экологической безопасности человека.

Все три подсистемы служат основой реализации государственной экологической политики России, стратегической целью которой является обеспечение неистощительного, рационального использования и охраны всего комплекса природных ресурсов, реализация права настоящего и будущего поколений людей на благоприятную окружающую среду обитания, создание основы перехода к устойчивому развитию и обеспечение экологической безопасности населения (см. Материалы Центра экологической политики России).

И, наконец, третий важнейший тезис, отраженный в Конституции РФ: все перечисленные отношения в соответствии с п.п. «В», «Д», «К» ст. 72 Конституции относятся к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. С юридической точки зрения это означает, что существует два уровня законодательства в данной сфере: законодательство РФ и законодательство субъектов РФ, которое не может ему противоречить.

В соответствии со статьей 12 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» 1999 г., «по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Ситуация в экологическом законодательстве в настоящий момент такова:

  • ряд законодательных и иных нормативно-правовых актов не соответствуют происходящим в обществе переменам политического, экономического, социального характера и требуют существенной корректировки с учетом сложившихся общественных отношений;
  • большое количество пробелов в правовом регулировании экологических отношений вызывает необходимость разработки новых законов. В законодательстве имеются отсылки к несуществующим законам (ст. 41 ВК РФ, ст. 41, 42 ФзоЖМ и др.), а также подзаконным актам, что ведет к снижению эффективности реализации экологического законодательства, к его декларативности;
  • и, в-третьих, создание новых законодательных актов не имеет под собой достаточно цельной, научно обоснованной базы. Законодательные работы ведутся, как правило, бессистемно, без серьезного обоснования необходимости разработки, изменений, дополнений, либо отмены тех или иных законодательных актов.

С точки зрения совершенствования федерального законодательства представляются приоритетными два основных направления.

Во-первых, это касается основополагающего закона в области экологических отношений – Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Принятый в 1991 году как первый комплексный акт, он заложил основы для формирования экологического законодательства нового поколения и сыграл исключительно положительную роль в его развитии.

Прежде всего, это касается концепции самого Закона, принципов, а также таких институтов как экономический механизм охраны окружающей среды, экологическая экспертиза, право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды и ряд других. Десятилетняя практика действия Закона показала эффективность этих и многих других институтов, содержащих нормы прямого действия.

С другой стороны, следует отметить, что данный акт, являясь по своему значению головным в экологическом праве, в значительной мере был изначально сориентирован на последующее развитие в рамках иного законодательства (экологического, бюджетного, налогового, гражданского и иного), однако, не нашел адекватного отражения и развития. Таким образом, совершенствование экологического законодательства видится, прежде всего, в новой редакции головного закона, который должен воспринять концепцию Закона 1991 года, но вместе с тем, отразить качественно иное содержание экологических отношений и обеспечить механизм реализации норм.

И, во-вторых, необходимо принятие ряда специальных законов, регулирующих отдельные специфические отношения, в частности, об обязательном экологическом страховании, о зонах экологического бедствия, экологическом аудите и ряда других.

Данные направления следует рассматривать как реальные возможности совершенствования экологического законодательства на ближайшую перспективу. Что же касается его дальнейшего развития, то оно должно быть связано с его поэтапной кодификацией, выравниванием уровней всех трех подсистем и созданием Экологического кодекса России, в котором будут сведены нормы, регулирующие все виды экологических отношений (об охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности).

Проблемы развития регионального законодательства

Общее состояние регионального экологического законодательства (в т. ч. Кемеровской области) отличается совпадением пробелов, существующих в федеральной нормативно-правовой базе.

Вместе с тем, отнесение Конституцией экологических отношений к предмету совместного ведения делает возможным при осуществлении такого регулирования учитывать не только общенациональные, но и региональные интересы, но и, что очень важно, дает возможность субъектам РФ оперативно ликвидировать пробелы (ст. 12 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»).

Следует выделить основные проблемы, которые объективно препятствуют совершенствованию регионального законодательства:

  • разграничение права собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на природные ресурсы (большинство федеральных поресурсовых актов не дают однозначного ответа на данный вопрос);
  • разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, которые до настоящего времени не нашли адекватного отражения в действующем законодательстве.

В условиях федеративного устройства при формировании регионального законодательства существует, по крайней мере, два фактора риска. Первый связан с дублированием федерального законодательства, как это было в советские времена. Законодательство строилось по принципу – Основы Союза – кодексы республик, которые фактически полностью копировали союзный закон. И, наоборот, при осуществлении собственного правового регулирования субъекты нередко выходят за рамки, установленные федеральным законодательством. Это особенно опасно в условиях отсутствия полноценного федерального законодательного акта.

Попытаемся продемонстрировать данный тезис на конкретных примерах.

Общеизвестен тот факт, что с момента принятия в 1993 году Указа Президента № 2287 «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» в стране фактически отсутствует Земельный кодекс. В связи с этим, субъекты РФ вынуждены были урегулировать эти отношения на региональном уровне. Соответственно, содержание этих актов определяется политическими, экономическими, иными приоритетами, господствующими в данном регионе. В 1998 году (спустя пять лет после Указа) был принят подобный закон и в Кемеровской области, а уже в 2000 году он был отменен по иску прокуратуры как противоречащий федеральному законодательству.

С другой стороны, два года назад в области был подготовлен проект закона о недрах Кемеровской области, который по своему содержанию мало чем отличался от федерального закона. Законопроект по ряду причин не прошел государственной экологической экспертизы и до настоящего времени не принят. Однако встает вопрос, чем вызвана необходимость разработки и принятия такого нормативно-правового акта?

Ответ напрашивается сам собой: на региональном уровне точно так же, как и на федеральном отсутствует цельная, научно обоснованная база формирования экологического законодательства.

Общеизвестно, что законотворческий процесс – достаточно дорогое удовольствие (см.: Закон КО «Об областном бюджете на 2001 год» от 27 октября 2000 г.), а потому принятие каждого нового закона должно быть объективно необходимо. Это может быть связано, во-первых, с пробельностью федерального законодательства, а, во-вторых, особенностями региона, которые не могут быть учтены в федеральном законе (в частности, для Кемеровской области как сырьевого региона это могут быть проблемы экологического, экономического, социального характера).

В связи с этим, представляется целесообразным разработка Концепции развития экологического законодательства Кемеровской области, которая представляет собой систему положений о возможных направлениях его развития, цели, задачи, принципы, а также критерии, позволяющие определить приоритетность принятия нормативно-правовых актов.

 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов