Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 9 (68) > ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНА

Правовое обеспечение экологической политики Кузбасса: Проблемы теории и практики

В конце ХХ века проблемы охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности приобрели глобальный характер, от решения которых зависят не только условия жизни населения, развитие экономики, но и само существование настоящего и будущих поколений. Человеческое общество, вооруженное современными достижениями науки и техники, по выражению В.И. Вернадского, являющееся «новой геологической силой», стало мощным фактором, вносящим негативные изменения в окружающую среду.
Опилат Н.И.,
к. ю. н., доцент, эксперт ИнЭкА

Экологическая ситуация в нашей стране в определенной степени отражает общее положение в мире, однако решение экологических проблем в России усугубляется специфическими проблемами затянувшегося перехода к новым экономическим условиям хозяйствования, многократными попытками перестройки структуры управления, перераспределения прав и функций между различными уровнями органов государственной власти и управления.

В Национальном плане действий по охране окружающей природной среды Российской Федерации на 1999-2001 годы отмечается, что, несмотря на экономический спад, который пришелся на 90-е годы, напряженность экологической обстановки существенно не снизилась. В докладе Министра природных ресурсов РФ на заседании Правительства РФ 29 декабря 2000 года были названы основные проблемы, характерные для густонаселенных районов страны с максимальной концентрацией промышленных и сельскохозяйственных производств:

  • угрожающее загрязнение водных ресурсов и ненадежность систем водоснабжения населения крупных городов и иных населенных пунктов;
  • несовершенство системы обращения с отходами производства и потребления. По данным МПР РФ, в настоящее время в стране уже накоплено 1,8 млрд. тонн токсичных отходов, ежегодный их прирост составляет 108 млн. тонн;
  • чрезмерное загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий и функционирования автомобильного транспорта.

Названные проблемы характерны для 15 % территории России, жители Кузбасса, региона с развитой промышленной и транспортной инфраструктурой, ежедневно ощущают их на себе*.

Таким образом, на фоне существующих неразрешенных проблем, подъем экономики, который уже наблюдается и прогнозируется в ближайшее время, грозит нам новыми экологическими потрясениями. В подобных условиях, на наш взгляд, существенно возрастает роль и значение права, как одного из самых эффективных регуляторов общественных отношений.

Учитывая глобальный характер экологических проблем, национальное экологическое законодательство ориентировано на общепризнанные принципы и нормы международного права. В частности, следуя рекомендациям, изложенным в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), в Российской Федерации Указом Президента от 4 февраля 1994 года одобрены Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, Указом Президента от 1 апреля 1996 года утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию и т. д. При этом следует отметить, что большинство экономически развитых стран решают эти проблемы на уровне государственной политики.

Идея формулирования государственной экологической политики России закреплена в федеральном законодательстве. В частности, в Конституции Российской Федерации, в ст. 71 говорится о том, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области охраны окружающей природной среды находятся в ведении Российской Федерации, а ст. 114 предусматривает, что проведение единой экологической политики обеспечивает Правительство РФ.

На федеральном уровне были разработаны и приняты документы, утвержденные Указами Президента Российской Федерации, которые в какой-то степени определили параметры экологической политики России. Вместе с тем, до настоящего времени отсутствует документ, который четко и ясно определил бы ее понятие, содержание, иные основные элементы.

Учитывая состояние федерального законодательства, а также обострение экологической обстановки в Кемеровской области ведется активная работа по созданию собственной концепции экологической политики.

В процессе разработки концепции экологической политики Кузбасса возник ряд вопросов, ключевым из которых является вопрос о соотношении экологической политики и права. Представляется, что эти категории находятся в неразрывной взаимосвязи. Прежде всего, именно экологическая политика должна определять состояние и перспективы развития законодательства, а, с другой стороны, только при помощи «правовых инструментов» возможна ее реализация. Такой идеальный вариант возможен при условии, что сама концепция будет выражена в форме определенного нормативного правового акта, предписания которого обязательны для всех субъектов, которым она адресована. По своей структуре концепция должна включать такие элементы, как: обоснование необходимости ее создания, цели, принципы, приоритеты, основные направления деятельности, этапы, возможные механизмы реализации и т. д. В противном случае все благие пожелания разработчиков останутся «на бумаге».

В связи с этим возникает необходимость анализа существующего массива нормативно-правовых актов, регулирующего экологические отношения, а также перспектив и тенденций его развития. При этом следует иметь в виду два существенных фактора.

Во-первых, экологическое законодательство по своей структуре не является однородным, оно включает в себя три подсистемы: законодательство, регулирующее отношения в области охраны окружающей природной среды; законодательство, регулирующее отношения по рациональному использованию и охране природных ресурсов; законодательство, регулирующее отношения в области экологической безопасности.

Во-вторых, все перечисленные выше отношения в соответствии с п.п. в, д, к ст. 72 Конституции РФ относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. С юридической точки зрения это означает, что существуют два уровня законодательства в этой сфере: законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации, которое не может ему противоречить.

Принципиальным моментом в данной правовой ситуации являются положения ст.12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепляющие возможность субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения в случаях отсутствия федерального закона.

С точки зрения правовой теории анализ содержания действующего законодательства позволяет выделить основные проблемы в правовом обеспечении экологической политики Кузбасса:

  1. Недостаточно четкое и обоснованное разграничение полномочий и предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования экологических отношений.
  2. Разграничение права собственности на природные ресурсы*.
  3. Отсутствие научно обоснованной концепции развития и совершенствования экологического законодательства как на федеральном, так и на региональном уровнях.
  4. Наличие пробелов в федеральном экологическом и ином законодательстве, которые могут быть устранены только на федеральном уровне и некоторые другие.

Кроме того, в процессе непосредственной разработки и принятия нормативных правовых актов также существуют определенные риски. Во-первых, это проблемы, характерные для любого регионального законотворчества, в частности: дублирование федерального законодательства или, наоборот, выход за рамки, установленные федеральным законодательством, недостаточное финансирование и некоторые другие. И, во-вторых, специфические проблемы разработки и принятия экологических нормативных правовых актов. С учетом особого положения Кемеровской области как ресурсодобывающего региона в первую очередь следует назвать риск приоритета экономических интересов над экологическими. К сожалению, следует отметить преобладание данной тенденции даже в умонастроениях людей, профессионально занимающихся охраной окружающей среды. Вызывает опасение также отсутствие специалистов в области экологического законодательства, низкий уровень экологической культуры и заинтересованности как природопользователей, так и основной части населения.

При создании концепции экологической политики следует учитывать принципы, которые должны отражать социальную сущность права как меры социальной справедливости, средства компромисса между частными и публичными интересами в сохранении здоровой благоприятной окружающей природной среды. Некоторые из них в той или иной мере уже нашли свое отражение в действующем законодательстве. В частности, в Конституции РФ, Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», некоторых других законодательных актах провозглашается приоритет охраны здоровья нынешнего и будущих поколений; приоритет охраны окружающей природной среды при принятии хозяйственных решений; использование природных ресурсов как основы жизнедеятельности человека; экономизация законодательства, регулирующего экологические отношения; экологизация законодательства, регулирующего хозяйственную и иные сферы деятельности и др.

В условиях недостаточного финансирования и в целях достижения максимального эффекта в концепции должны быть четко закреплены приоритеты, среди которых можно выделить общие и специфические, т. е., характерные именно для нашего региона. К первой группе следует отнести разработку нормативно-правовой базы, направленной на совершенствование системы управления в области охраны окружающей среды и природопользования, совершенствование финансово-экономических механизмов, а также разработку мер, направленных на компенсацию вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей среды. Ко второй группе относятся экологические проблемы, возникающие при ликвидации и конверсии предприятий (в первую очередь, угольной промышленности), а также некоторые другие характерные для нашей области, как региона с высоким уровнем антропогенной нагрузки.

 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов