Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 11 (70) > ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

Разрушение государственного управления в области охраны окружающей среды - угроза экономической, экологической и социальной безопасности России

Доклад И. Е. Честина (Всемирный фонд дикой природы) на «круглом столе» «Реализация Экологической доктрины России: формирование экологически ответственной экономики и модификация системы государственного управления в области охраны окружающей среды».

Самостоятельный федеральный орган исполнительной власти по охране окружающей среды был впервые создан в бывшем СССР в 1988 г. в ответ на требования общественности и деятелей науки и культуры, разочарованных неспособностью ведомств «ресурсного» блока справиться с ухудшавшейся экологической обстановкой. Этот период также совпал с пиком борьбы общественности с экономически и экологически несостоятельным проектом переброски части стока северных и сибирских рек. Очевидно, что самостоятельный орган исполнительный власти по охране окружающей среды создавался при открытом противодействии министерств и ведомств «ресурсного» блока, т. к. в его лице они получали независимого контролера тогда еще государственного народного хозяйства.

Несмотря на неоднократные реорганизации (в 1991, 1992, 1996, 1998 гг.), созданный в бывшем РСФСР в 1990 г. орган исполнительный власти по охране окружающей среды сохранял свою структурную независимость от ведомств, отвечающих за использование природных ресурсов (сельское хозяйство, полезные ископаемые, лесные ресурсы и т.д.), за исключением короткого периода в 1991-1992 гг., когда природоохранному министерству были переданы функции распределения природных ресурсов.

Всего за 10 лет в период 1991-2000 гг. в России фактически с нуля были созданы:

  • система государственного экологического контроля и независимой экологической экспертизы (на постоянном контроле в 1999 г. находилось 332 тысячи предприятий);
  • развитая законодательная и нормативная база, по основным параметрам соответствующая лучшим мировым стандартам (принято более 30 федеральных законов);
  • действующая вертикаль управления до уровня административного района;
  • отсутствовавшая ранее система подготовки и переподготовки кадров;
  • система защиты и продвижения интересов России в международных отношениях, где вопросы охраны окружающей среды стали не только доминирующей сферой сотрудничества, но и механизмом давления на отдельные страны;
  • предпосылки для кардинального изменения функций и восприятия особо охраняемых природных территорий, превращения их из ранее закрытых полигонов для фундаментальных исследований в естественный и необходимый компонент развития регионов и страны в целом (не случайно за 10 лет при полной административной и финансовой поддержке регионов площадь заповедников увеличилась на 50 %).

Единственным другим ведомством, сумевшим не только сохранить, но и развить систему государственного управления в своей области в этот тяжелый для страны период было Министерство по чрезвычайным ситуациям, унаследовавшее систему гражданской обороны. В отличие от МЧС, в начале формирования природоохранного ведомства преемственности кадров не было в силу отсутствия таковых в советский период, что являлось одной из важных объективных причин имевшихся недостатков в работе этого ведомства.

В мае 2000 г. Указом Президента Российской Федерации была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом, были расформированы Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкологии) и Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз). Функции обоих ликвидированных ведомств были переданы Министерству природных ресурсов. Вероятно, при подготовке этого решения была принята во внимание точка зрения ряда отечественных экономистов, считавших, что излишне жесткий государственный контроль, в том числе в сфере охраны окружающей среды препятствует экономическому росту и притоку инвестиций. Эта точка зрения неоднократно озвучивалась в 2000 г., в том числе членами правления Центра стратегических разработок. Видимо, не случайно в проекте Программы Правительства на 2000-2005 гг., представленном весной 2000 г., раздел по охране окружающей среды просто отсутствовал.

Очевидно, что говорить о том, что Госкомэкологии России тяжелым бременем ложился на федеральный бюджет не приходится - финансирование комитета в 1999 г. (год максимального финансирования в 1994-2000 гг.) составляло около 700 млн. рублей (в том числе 364 млн. руб. из федерального бюджета) при предотвращенном ущербе на сумму более чем 30 миллиардов рублей.

Угрозы национальной экономике

Миф о негативной роли высоких экологических стандартов для экономического развития

Одним из аргументов в пользу ликвидации самостоятельного государственного органа по охране окружающей среды был прогноз ряда экономистов, что смягчение (в реальности - снятие) экологических барьеров развития хозяйства приведет как к более быстрому экономическому росту, так и к росту инвестиций в реальный сектор экономики. Этот прогноз оказался абсолютно ошибочным. В действительности, наиболее быстрый экономический рост в России происходил в 1999-2000 гг., составив по объему промышленной продукции 111 % к 1998 и 1999 гг. соответственно. При этом выбросы и сбросы продолжали сокращаться. То же касается и инвестиций, составивших в 1999 г. 105 %, а в 2000 г. - 117 % по сравнению с предшествующими годами.

В то же время, в 2001 г. объем промышленной продукции составил 104,5 %, а инвестиции в основные фонды - 107,8 % по сравнению с 2000 г., что явно указывает на снижение темпов экономического роста. При этом выбросы и сбросы увеличились!

Снятие экологических барьеров, таким образом, не ускорило экономический рост, а создало стимулы для восстановления устаревших технологий. В итоге в проигрыше оказались те предприятия, которые в начале своей деятельности инвестировали в соблюдение экологических стандартов с одной стороны для того, чтобы снизить издержки в виде штрафов и исков, а с другой - чтобы повысить привлекательность своей продукции.

Государственная политика поддержки отсталых технологий, фактически реализуемая через разрушение экологического контроля, таит в себе опасность снижения конкурентоспособности производимой в стране продукции, особенно в среднесрочной перспективе, и замораживания ситуации, когда подавляющая часть экспорта является не переработанным сырьем.

Расхищение природных ресурсов

Помимо косвенных, в основном средне и долгосрочных последствий неверной государственной политики по отношению к развивающейся промышленности, ликвидация самостоятельного государственного органа по охране окружающей среды имела и прямые экономические убытки. Эти убытки можно наглядно продемонстрировать на примере лесных ресурсов и морского рыболовства.

Так, по данным «Всемирного фонда дикой природы», только в Приморском крае объем незаконного оборота древесины достигает 9 миллиардов рублей в год, причем этот оборот особенно возрос после развала государственных природоохранных структур в 2000 г. Более половины древесины, заготавливаемой в крае, заготавливается незаконно, а доля нелегально заготовленной или нелегально реализованной древесины в экспорте из края достигает 80 %. Помимо переруба, ведущего к разрушению сырьевой базы отрасли и огромным социальным последствиям, включая миграцию населения, это означает недополучение как краевым, так и федеральным бюджетами миллиардов рублей.

В целом по стране, по данным Счетной Палаты, незаконный оборот древесины достигал в 2000 г. в денежном выражении 600 миллиардов рублей! На фоне расширяющейся практики незаконных рубок, государственная власть после реорганизации оказалась неспособной и бороться с лесными пожарами, периодически принимающими катастрофические масштабы (например, в 1998-1999 гг. - в Хабаровском крае). Более того, в 2001 г. заместитель министра природных ресурсов А. Кигим выпустил распоряжение, запрещающее территориальным органам использовать оборудование, полученное от сторонних организаций. Если бы это распоряжение было выполнено, то Хабаровский и Приморский края недосчитались бы сотен тысяч гектаров леса, так как другой противопожарной техники, кроме выделенной благотворительными организациями, у них просто нет.

По данным Камчатского регионального управления ФСБ, объемы нелегального экспорта рыбной продукции с российского Дальнего Востока составляют 2,5 миллиарда, а по данным независимых экспертов - до 4,5 миллиардов долларов США в год. Так же, как и в случае с древесиной, отсутствие надлежащего государственного контроля приводит к потерям бюджетов в миллиарды рублей, одновременно способствуя сокращению поголовья основных промысловых видов (минтай, треска, сельдь). По оценкам ряда экспертов, незаконный вылов морских биологических ресурсов в российских водах достигает 14 миллиардов долларов США в год.

Особенно примечательно в этом отношении то, как Министерство природных ресурсов провело экологическую экспертизу дополнительных объемов вылова водных биоресурсов в конце 2000 г. Процедура, которая ранее занимала более месяца, т. к. требовала заключений ведущих специалистов, была проведена за неделю, утвердив предложенные увеличенные квоты на вылов сокращающегося ресурса. Вместо специалистов по морским биоресурсам в экспертную комиссию был включен, например, профессор Института химической физики РАН. Особо следует упомянуть об осетровых. Благодаря усилиям российской делегации на Конференции Сторон Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры (сокращенно СИТЕС), были приняты резолюция и решение, обязывающее страны Каспийского бассейна устанавливать согласованные квоты по вылову и экспорту. Помимо природоохранного эффекта в виде сохранения осетровых, эти решения косвенно закрепляли позицию Российской Федерации по Каспийскому морю. Однако, совпавший по времени с реализацией данных решений развал государственных природоохранных структур привел к тому, что Россия оказалась фактически без экспортной квоты на икру, а впоследствии и к прекращению коммерческого лова нашей страной. Естественно, этим воспользовался Иран, а также российские и азербайджанские нелегальные экспортеры, являющиеся основными конкурентами легальных поставщиков икры на мировом рынке. (Полный текст отчета по незаконной заготовке и экспорту древесины на российском Дальнем Востоке, а также справка по морскому рыболовству в Беринговом море могут быть предоставлены по запросу Всемирным фондом дикой природы в России).

Кто получил выгоду от ликвидации экологического контроля

О том, в чьих же собственно интересах был ликвидирован государственный природоохранный орган, свидетельствует следующий факт. Одним из первых шагов председателя ликвидационной комиссии Госкомэкологии России А. Ф. Порядина, впоследствии назначенного первым заместителем министра природных ресурсов, было письмо территориальным природоохранным органам Госкомэкологии, предлагающее приостановить использование Методических указаний по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты. На деле это «предложение» означало отказ от взимания платы за сверхнормативные, т. е., самые «дорогие» сбросы, осуществляемые наиболее отсталыми предприятиями.

Таким образом, очевидно, что особенно в условиях рыночной экономики и активного дерегулирования внешней торговли, отсутствие государственного экологического контроля создает реальную угрозу экономической безопасности страны.

Экологическая безопасность

Прошедшие полтора года с момента ликвидации самостоятельной природоохранной службы в стране показали, что создававшаяся годами система государственной охраны окружающей среды фактически разрушена. В 1999-2000 гг. численность инспекторского состава по стране сократилась на 31 % (с 4805 до 3309 человек). Соответственно, сократилось число предприятий, стоящих на экологическом контроле - с 332 тысяч до 282 тысяч (на 16 %). На 21 % снизилась сумма наложенных штрафов (64,1 млн. руб. по сравнению с 81,3 млн. руб. в 1999 г.). Эта тенденция только усиливается - так, в первом полугодии 2001 г. штрафов наложено только на 11,2 млн. руб., а количество проверок составило 32 тысячи (для сравнения в 2000 г. - 166 тысяч за год). Следует отметить, что выбросы и сбросы загрязняющих веществ в атмосферу и водоемы в 1992-1999 гг. неуклонно сокращались. Именно в 2000 г., после ликвидации самостоятельного государственного органа по охране окружающей среды, наметился рост как выбросов вредных веществ в атмосферу, так и сбросов в водоемы.

Гордость и здоровье страны - заповедники и национальные парки - также оказались под угрозой в ходе реструктуризации министерства природных ресурсов в октябре 2001 г. Мало того, что их вывели из состава государственной службы по охране окружающей среды, так еще и пообещали оставить без государственной поддержки. Так, уже упоминавшийся заместитель министра природных ресурсов А. Кигим на встрече с директорами заповедников и национальных парков призывал зарабатывать собственные средства за счет валки леса в охранных зонах, а там, где их нет - за счет тех же рубок на предварительно выведенных из заповедников территориях. Следует отметить, что охраняемые природные территории и сейчас зарабатывают деньги за счет профильной деятельности - выполнения заказных исследований, организации экотуризма и просветительской работы. Однако, как у нас в стране, так и за рубежом основная часть прямой экономической выгоды от их существования получается за их пределами - за счет увеличивающейся стоимости рекреационных и жилых объектов в экологически чистых местах вблизи заповедников, увеличения поголовья промысловых животных на сопредельных территориях и т. д.

Таким образом, можно констатировать, что проведенная в мае 2000 г. реорганизация ведомств уже привела к серьезным отрицательным экологическим последствиям, определив рост всех видов загрязнения в России при резком сокращении ответственности нарушителей. Проведенная в октябре 2001 г. структурная реорганизация Министерства природных ресурсов, в частности, лишившая государственную службу по охране окружающей среды в рамках министерства контрольно-инспекционных и разрешительно-нормативных функций и полномочий, равно как и финансовой самостоятельности поставит точку в истории государственной охраны окружающей среды в России. В этом состоит основная угроза экологической безопасности страны на современном этапе.

Социальные угрозы

Передача природоохранных функций ведомству «ресурсного» блока вызвала беспрецедентно массовую волну протеста. Десятки глав исполнительной и законодательной власти субъектов федерации, депутаты Федерального Собрания, конфессии и общественные организации обращались в органы власти и к Президенту с просьбой пересмотреть это решение. В июне 2000 г. Президент поручил Правительству вернуться к рассмотрению вопроса о целесообразности восстановления Госкомэкологии, но в июле Правительство ответило, что такой целесообразности не видит, и вопрос оказался закрытым. Общественные природоохранные организации инициировали процедуру проведения всенародного референдума и собрали более 2,5 млн. подписей россиян. Центральная избирательная комиссия отказала в проведении референдума из-за несоблюдения формальных правил при сборе подписей - из поданных 2,5 млн. было признано правильно оформленными 1,9 млн. при требуемых 2 млн. подписей. Тем не менее, ЦИК информировала Президента и Федеральное Собрание о том, что миллионы россиян озабочены вопросами, предлагавшимися к вынесению на референдум, в том числе вопросом о необходимости самостоятельного природоохранного ведомства.

По данным общественных организаций, в прошедший период резко возросло количество протестных акций граждан в разных регионах страны. Это связано как с общим недовольством активной части общества отсутствием реакции власти на выражение несогласия с ликвидацией природоохранных структур, так и с исчезновением главного государственного партнера в решении экологических проблем - людям стало просто некуда обращаться. Эта ситуация, вкупе с неизбежно растущей заболеваемостью и падающей рождаемостью, порождает социальную нестабильность и попытки различных групп использовать традиционно конструктивное российское природоохранное движение в политических целях.

Выводы

  1. Результатом реструктуризации Правительства в 2000 г. явилось увеличение выбросов и сбросов загрязняющих веществ - впервые после 1990 г. - на фоне замедлившегося экономического роста. В период существования самостоятельной государственной структуры по охране окружающей среды они улучшались как в период экономического спада, так и в период роста производства.
  2. Ликвидация государственного природоохранного органа в 2000 г. и ослабление экологического контроля не оказали положительного влияния на темпы экономического роста.
  3. Отсутствие самостоятельного государственного контроля приводит к ежегодным потерям федерального и регионального бюджетов, исчисляемым десятками, если не сотнями миллиардов рублей - суммой, превышающей затраты на содержание ведомства в период максимального финансирования в сотни раз.
  4. Сокращение и уход кадров из природоохранных структур уже привели к существенной потере позиций страны на международной арене. Особенно сильно эти последствия скажутся в 2002 г. в связи с проводимым Глобальным саммитом ООН по охране окружающей среды и устойчивому развитию.
  5. Без каких-либо объективных предпосылок игнорирование общественного мнения из-за разрушения механизмов диалога создало искусственные разногласия между властью и природоохранной общественностью.
  6. Реорганизации министерства природных ресурсов после передачи ему функций охраны окружающей среды не только не смогли сохранить, но и фактически развалили государственное управление в этой области. Смена министра, проводимая в настоящее время реорганизация, подбор и расстановка кадров окончательно разрушают систему государственного управления в области охраны окружающей среды, что еще раз подтверждает невозможность совмещения природоохранных и хозяйственных функций в рамках одного ведомства.
 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов