Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 3 (122) > ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ

СЕРГЕЙ МАЛАХОВ: «Мало выявить нарушения, важно их прекратить!»

По какому принципу Росприроднадзор выбирает предприятия для проверки? Насколько серьезными должны быть нарушения природоохранного законодательства, чтобы перед предприятием встала перспектива лишения лицензии? На эти и другие вопросы «ЭКО-бюллетеня» ответил Сергей Мстиславович МАЛАХОВ, начальник Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Кемеровской области (Росприроднадзор).

- У Росприроднадзора Кемеровской области есть региональная специфика? Каковы основные направления вашей деятельности?

- Первый и основной ее блок - осуществление контрольных и надзорных функций за соблюдением лицензионных соглашений при добыче полезных ископаемых. Мы ресурсный регион, основа нашей жизни - добыча каменного угля. Более 150 лицензий на его добычу действуют на территории области. Поэтому наша главная задача - контроль за соблюдением природоохранного законодательства при добыче полезных ископаемых. Единственное, чем мы в настоящее время не занимаемся, - контролем за добычей общераспространенных полезных ископаемых (строительные материалы, песок, глина, песчано-гравийные смеси и т.п. - прим. Ред.). Полномочия по контролю и надзору в этом разделе были переданы субъекту федерации.

Второй большой раздел работы - контроль и надзор за сохранением наших водных ресурсов. Мы осуществляем контрольно-надзорные функции на реках федерального значения, то есть перетекающими через два и более субъекта федерации, а также за крупными предприятиями, которые сбрасывают или забирают более 15 млн. кубов воды в год. Мы занимаемся контролем и надзором за источниками водоснабжения для населенных пунктов с населением более 100 тыс. человек, а также за землями водного фонда - водоохраной и прибрежной зоной, сюда же плотно примыкает контроль за гидротехническими сооружениями непромышленного назначения.

Третий большой раздел - контроль и надзор за ходом рекультивации всех нарушенных земель, их восстановлением и возвращением в оборот. Если до 1 января 2007 года в нашей компетенции была еще проверка законности перевода лесных земель в земли других категорий, то сейчас этот вопрос от нас отошел и находится в ведении Роснедвижимости. В нашей компетенции остаются вопросы законности строительства, развития промышленности и проведения любых работ на лесных землях, пожарный надзор в лесах и надзор за органами власти субъектов РФ в части исполнения их полномочий по государственному лесному контролю.

И последний большой раздел нашей деятельности - особо охраняемые природные территории (ООПТ). Сейчас в ведении Росприроднадзора остались только ООПТ федерального значения - заповедник «Кузнецкий Алатау» и Шорский национальный парк. Очень важным разделом является работа по сохранению биоразнообразия на территории области. Вне нашей компетенции только вопросы, связанные с охраной животного мира, являющегося предметом охоты и рыболовства.

- Имеются в виду те животные, которые не представляют интереса для охоты или защищены законом от охоты?

- Все объекты животного мира можно условно разделить на две большие группы: являющиеся объектом промысловой и любительской охоты и рыболовства и не являющиеся таковыми. Кроме того, многие виды фауны и флоры находятся под защитой международных соглашений и российских законов. Мы активно работаем с таможней по контролю за соблюдением международных соглашений по ограничению оборота диких животных, особенно редких и исчезающих видов.

- Неужели это актуально для нашей территории?

- В течение года обязательно в каком-нибудь зоомагазине обнаружится какой-нибудь совершенно запрещенный по ввозу в Россию или вывозу из страны его обитания то крокодильчик, то обезьянка, то еще что-нибудь в этом роде. И начинаешь выяснять - а как он появился на территории города Кемерово или в конкретно взятом зоомагазине?

То есть круг вопросов у Росприроднадзора большой. Но львиную долю нашей работы занимает контроль и надзор в сфере недропользования и водопользования.

В гости все чаще зовет прокурор

- Сергей Мстиславович, а чем вы руководствуетесь, составляя список предприятий для проверки?

- Во-первых, есть установленные нам показатели: мы должны проверять не менее 20 % действующих лицензий на недропользование и водопользование ежегодно, это где-то 200 плановых проверок в год. Мы готовим проект плана с учетом регламентированных показателей, требований федерального закона 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», согласно которому плановые проверки проводятся не чаще одного раза в два года. На основании этого мы формируем проект плана проверок и направляем его на рассмотрение в федеральную службу Росприроднадзора. Там что-то убирают, что-то дополняют и затем утверждают. Работаем мы в соответствии с утверждаемым Москвой планом. Что туда попало, я обязан проверить по полной схеме. Кроме того, план еще увязывается с выделенным мне федеральным финансированием, потому что средняя стоимость одного контрольно-надзорного мероприятия (без заработной платы) составляет - от 7 до 12 тысяч рублей, это без лабораторных исследований. Вне плана я проверяю жалобы, они расследуются в обязательном порядке.

- Вы имеете в виду жалобы от населения?

- Да, и они поступают к нам достаточно активно. Особенно много звонков по незаконной добыче полезных ископаемых, не выполнении обязанностей промышленными предприятиями своих обязанностей по рекультивации нарушенных земель в связи с ликвидацией угледобывающих предприятий, нарушении прав граждан на благоприятную окружающую природную среду. Очень много жалоб поступает по вопросам законности использования лесных массивов. Второй повод для внеплановых проверок - требования правоохранительных и надзорных органов о проведении проверок в связи с выявленными нарушениями природоресурсного и природоохранного законодательства. Это очень большой раздел работы, по своему объему сопоставимый с плановой контрольно-надзорной деятельностью.

- Вне зависимости от права юрлица на двухгодичный перерыв?

- Да. Если правоохранительные или надзорные органы, и прежде всего прокуратура, получают достоверную информацию о совершающемся или свершившемся правонарушении, они просто обязаны дать нам поручение провести соответствующие проверки, а мы просто обязаны выполнить эти совершенно законные требования в установленные сроки.

- Природоохранная прокуратура?

- Любая. Хотя, конечно, большинство требований, процентов шестьдесят, мы получаем от природоохранной прокуратуры, но сейчас очень активно занимаются вопросами природопользования и обычные прокуратуры - районные, городские. Прошедшая в прошлом году совместная коллегия Генпрокуратуры РФ и Министерства природных ресурсов выявила ряд недостатков в организации контрольно-надзорной деятельности обоих ведомств по таким вопросам, как охрана окружающей среды и природопользование. Сейчас ситуация изменяется в лучшую сторону, мы координируем планы работы, проводим совместные проверки.

ЗАКОН: СЛОВО ПИШЕМ - ДВА В УМЕ

- Какие направления вашей деятельности можно считать самыми проблемными?

- На сегодняшний день, наверное, самой большой проблемой является запутанность, возникшая в последние полтора года в связи с принципиальными изменениями природоохранного и природоресурсного федерального законодательства, передачей многих функций и полномочий, в том числе и контрольно-надзорных с федерального уровня на уровень субъекта федерации. Возьмем нашу основную деятельность - геонадзор, то есть надзор за добычей полезных ископаемых. Законодатель передал общераспространенные полезные ископаемые субъекту федерацию, убрав контроль за ними из полномочий Росприроднадзора. Но в то же время указал, что субъект федерации будет осуществлять контроль и надзор в соответствии с правилами, установленными правительством. Постановления правительства по этому поводу до сих пор нет. И в этой ситуации инспектор субъекта федерации заведомо проиграет спор в суде, потому что стороне, защищающей интересы предприятия в данном споре, достаточно будет задать инспектору вопрос: «В законе написано, что вы обязаны проверять меня в соответствии с правилами. А вы могли бы мне показать эти правила? Ах, их еще нет? Тогда что же вы ко мне приходили?»

Наше законодательство не успевает за нашей идеологией. Новый водный кодекс отменил лицензии на водопользование, департамент охраны природных ресурсов и экологии должен заключать договора, но он не может этого делать, потому что в водном кодексе написано: в соответствии с постановлением правительства, а этого постановления еще нет! Документы лежат пачками, люди бегают, ждут. А что делать Росприроднадзору как федеральному органу? Ведь складывается ситуация безлицензионного пользования! Лицензия недействительна, договора нет, а это штраф, за забор воды, как минимум, в 5-кратном размере. Но люди-то в этой ситуации не виноваты.

До этого года мы давали предписания о прекращении работ по проектам, не прошедшим экологическую экспертизу. С 1 января экспертиза исчезла, наши предписания повисли в воздухе, и нигде нет никаких разъяснений по этому поводу. Что делать с сегодняшними проектами более-менее понятно, а что делать с проектом, который был выполнен в 2001-м году, а следовательно, обязан был пройти эту экспертизу, но не прошел? А люди сегодня по этому проекту работают! Закон, конечно, не имеет обратной силы, но ведь должны быть какие-то разъяснения.

- Наверняка подобные сложности есть и в вопросах соблюдения не только водного, но и других кодексов? Земельного, лесного?

- Земельное законодательство вообще страшно запутано и постоянно меняется, и руководитель предприятия стоит перед дилеммой: с одной стороны на него давят сроки лицензионного соглашения, согласно которым он должен закончить работы к определенному времени, а значит, ему нужно копать, строить. С другой стороны, перевод земель из лесных в нелесные, что греха таить, нередко занимает по два-три года. У нас ведь очень много лесов так называемой первой, защитной, группы - по берегам рек, хвойные и т.д. Так вот лес первой группы, даже если речь идет о колке из пяти сосен, переводится только постановлением правительства, а на то, чтобы его получить, часто уходит неоправданно много времени. С одной стороны, надо сокращать число согласующих органов, но делать это разумно, не так, как получилось с экологической экспертизой, которую, как ребенка, выплеснули вместе с водой. Все-таки заключение экологической экспертизы, если разобраться, было одним из самых здравомыслящих документов.

- Проблем со штатной численностью у Росприроднадзора нет?

- Хотя согласно закону о государственной службе я не имею права ее критиковать, и, может быть, это не годится для публикации, но на сегодняшний день, несмотря на неоднократное увеличение заработной платы, заработок рядового инспектора остается очень маленьким. И возник диссонанс. С одной стороны, согласно совершенно справедливому закону о госслужбе, приехать на проверку должен специалист, имеющий профессиональный опыт, а значит, и моральное право проверять. Но пойдет ли специалист со стажем на зарплату, которую я ему могу предложить? Каждые три месяца я объявляю конкурс, на сегодняшний день у меня девять вакансий. К нам с удовольствием пошли бы молодые специалисты, и я бы их с удовольствием взял, но мне это делать невыгодно, потому что я не могу их сделать инспекторами: инспектор должен иметь не менее двух лет стажа работы по специальности.

«ЧЕРНЫХ КОПАТЕЛЕЙ» К ОТВЕТУ

- Суммы штрафов, которые вы можете выписать нарушителям, наверняка невелики?

- Самый большой штраф, который я могу наложить, не превышает 50 тысяч рублей.

- Как же тогда вы добиваетесь исполнения предписаний?

- Предписания в основном выполняются по двум мотивам. Во-первых, потому что эти люди так же, как и мы с вами, живут в Кузбассе вместе с детьми и внуками. А значит, они вынуждены думать о будущем региона. А во-вторых, все мы понимаем, что придет время, когда эти штрафы увеличатся.

К сожалению, до настоящего времени нет законных методик расчета ущерба, нанесенного окружающей среде. То есть методик-то много, но они не утверждены Минюстом РФ. А значит, они не обязательны для исполнения, и в суде я с ними проиграю. Буквально на днях губернатор ввел в действие ряд методик расчета ущерба на территории области, но может ли ими пользоваться Росприроднадзор? Ведь они субъектовые, а на федеральном уровне их нет. Сумма возмещения ущерба, которую я могу предъявить за самое страшное, как я считаю, нарушение - безлицензионную добычу недр, то есть когда государство не разрешало добывать, а человек самовольно зашел, вскрыл угольный пласт и начал копать, - ничтожно мала!

- У нас много таких случаев?

- В прошлом году совместно с ОБЭПом была приостановлена деятельность 16 «черных копателей».

- Но они ведь понимают, что не могут быть долго вне поля зрения, и все равно делают то, что делают?

- Дело в том, что ущерб, который я могу потребовать в суде, равняется всего-навсего налогу на добычу полезных ископаемых. А законопослушный человек должен сначала поучаствовать в аукционе, купить лицензию, затратив на это примерно от 200 до 500 млн. рублей, затем разработать проект, который стоит еще миллионов пятьдесят, потом построить предприятие, заплатить кучу налогов и только после этого начать добывать уголь. А можно просто так начать добывать, и если тебя поймают, то заплатить всего 4 % налога.

- Есть ли в таком случае эффективные способы борьбы с этими «копателями» и какова динамика их выявления?

- В этом году их поменьше. Здесь срабатывает главный принцип: чем больше мы выдаем участков под аукционы, тем меньше становится «черных копателей». Ведь им что нужно? Чтобы на участке не было хозяина, хозяин ведь не даст копать! Поэтому чем больше отдаем лицензий недропользователям, тем меньше остается «черных копателей». Сейчас они работают в основном на горных отводах ликвидированных предприятий, потому что там сейчас нет хозяина, а уголь все еще есть.

СТРАШНЫЙ СОН НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЯ

- Насколько серьезны должны быть нарушения предприятия, чтобы возникла возможность лишения лицензии?

- Смысл лицензирования заключается в том, что недра - это общенациональная собственность, наше с вами богатство. Значит, когда государство отдает недра для добычи, какие цели оно преследует? Прежде всего получить за это деньги - ренту и своевременную выплату налогов, чтобы и полезное ископаемое было извлечено полностью, и чтобы при этом был нанесен как можно меньший ущерб окружающей среде. Поэтому текст лицензионного соглашения, которое подписывается от лица государства и недропользователя, содержит, как правило, около 40-50 лицензионных условий. Ну например, четко прописано, к какому году нужно сделать проект, к какому году построить, к какому - выйти на установленный уровень добычи. Так вот закон о недрах гласит, что если недропользователь не выполняет условия лицензионного соглашения, то он может быть лишен права пользования недрами. Для этого государство установило следующую процедуру: при проверке я устанавливаю, что недропользователь не выполняет условия лицензии и доводы, которые он приводит, нельзя считать объективными, я выношу определение о том, что данный недропользователь недобросовестен. А так как закон гласит, что лишить лицензии может только тот, кто ее выдал - Агентство по недропользованию - я направляю туда материал проверки. Если агентство с доводами Росприроднадзора согласно, издается уведомление о возможном отзыве лицензии на недропользование. К значимым нарушениям условий лицензионного соглашения относятся такие, как, например, отработка месторождения с отступлением от основного технического проекта, нерациональное извлечение полезных ископаемых, приводящее к сверхнормативным потерям последнего, отсутствие государственной экологической экспертизы на технический проект отработки запасов, отработка запасов, не поставленных на баланс, задолженность по налогам за добычу полезных ископаемых. Недропользователю предлагается устранить все нарушения в течение трех месяцев, его предупреждают, что в противном случае будет рассмотрен вопрос о досрочном прекращении права пользования недрами. Мы проверяем выполнение условий уведомления и направляем материалы проверки в МПР РФ, и, если нарушения не устранены, Агентство по недропользованию начинает судебную процедуру отзыва лицензии. Это очень жесткое наказание. Почему? Потому что, получив лицензию, человек уже вложил огромные деньги, которые ему никто не вернет, мало того, он понес колоссальные расходы, построив шахту, а это минимум - миллиард-полтора. А если у него отбирают лицензию, он не может работать, предприятие останавливается, рабочие остаются на улице, собственник несет огромные убытки.

- Не проще ли в таком случае работать над своевременным соблюдением лицензионных условий?

- Есть привычка надеяться на русский авось. Собственники пытаются спекулировать на том, что все понимают: если предприятие прекратит работать, придется увольнять людей, а это трагедия и для их семей, и для Кузбасса в целом.

- Но ведь собственники не могут злоупотреблять этим до бесконечности?

- Я считаю, что задача контроля заставить природопользователя выполнять законы той страны, где он осуществляет свою деятельность. И многие собственники это прекрасно понимают. С каждым годом требования становятся все более жесткими, неотвратимость наказания все более реальной.

- Значит, все решаемо и по силам?

- Если не все, то очень многое.

 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов