Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 5 (124) > ЭКО-КОНСАЛТИНГ

Экологическая оценка стратегических инициатив в России: современный статус и перспективы

История и законодательные предпосылки для развития СЭО

М.В. ХОТУЛЕВА,
директор НП «Центр по экологической оценке «Эколайн», к.х.н. (Москва),
Д.В. ВОЛОСТНОВ,
заместитель директора ОГУ «Областной комитет по охране окружающей среды и природопользованию» (Томск)

В методической литературе существует множество определений понятия «стратегическая экологическая оценка» (СЭО). Наиболее общим образом СЭО может быть определена как процесс систематического анализа экологических последствий планов, программ, политик и других стратегических инициатив 1  и учета результатов в системе принятия решений. Вообще говоря, СЭО может применяться к любой инициативе выше уровня проекта, например, к стратегиям развития, политикам, межгосударственным соглашениям, законодательным инициативам и так далее. Такое разнообразие инициатив требует, безусловно, и разнообразия подходов к их экологической оценке. Если на начальных этапах СЭО развивалась как некий аналог экологической оценке проектов, то скоро стало ясно, что традиционные подходы, наработанные для экологической оценки проектов, лишь отчасти подходят для СЭО. «Подводных камней» оказалось достаточно много. Например, каким образом можно оценить экологические последствия стратегии развития отрасли, если на данном этапе планирования не ясно, какие объекты будут строиться и где они будут располагаться? Каковы будут социальные последствия грядущих изменений? А если речь идет о глобальной инициативе, например, о политике крупных международных организаций, таких как Всемирный Банк или Всемирная торговая организация? Можно ли предсказать, как скажется на окружающей среде глобализация экономики? Каковы будут социальные последствия возможных изменений? Если такие прогнозы возможны, то какова их достоверность? И на чем следует сосредоточить внимание, проводя СЭО?

БУДЕМ ЗНАКОМЫ

Марина Владимировна ХОТУЛЕВА

Окончила Московский химико-технологический институт им.

Д.И. Менделеева по специальности «инженер-химик», аспирантуру Института органической химии РАН, кандидат химических наук. Прошла обучение по программе «Оценка воздействия на окружающую среду в странах с переходной экономикой» в Центрально-Европейском университете.

С 1984 по 1989 гг. - научный сотрудник Института органической химии РАН.

С 1989 по 1992 гг. - научный сотрудник научно-практического центра «Здоровье».

С 1992 по 1994 гг. - координатор Центра радиоэкологических исследований (Красноярск).

С 1994 по 2000 гг. - директор программ экологического мониторинга международной организации «Экология».

С 1995 по 2001 гг. - руководитель программ РОО «Эколайн».

С 1996 по 2000 гг. - исполнительный директор «Эколайн-Консалтинг».

С 2001 г. по настоящее время - директор НП «Центр по экологической оценке «Эколайн».

Член экологического совета Торгово-промышленной палаты РФ, член общественного совета при Министре природных ресурсов, член Совета директоров Международной ассоциации по оценке воздействий (IAIA).

Над этими вопросами теории и практики экологической оценки работают ведущие ученые мира.

СЭО - быстро развивающаяся область экологической оценки. Характерно, что еще только десятилетие назад большинство публикаций, обсуждавшихся в международных изданиях и на международных конференциях, было посвящено вопросам оценки конкретных проектов, то сегодня произошел резкий сдвиг в сторону экологической оценки стратегических инициатив. По некоторым оценкам, около 70% публикаций приходятся на долю СЭО и ее разновидностей. Такой интерес понятен, если учесть разнообразие инициатив планирования, требующих проведения СЭО, обусловившее и формирование разнообразных подходов к проведению СЭО. Можно образно сказать, что СЭО стратегии развития региона по своим методическим подходам столь же сильно отличается от экологической оценки проектного уровня, сколь отличаются и подходы к формированию собственно стратегии от подходов, применяемых в проектировании объектов хозяйственной деятельности. На сегодня в мире существует и развивается множество подходов к экологической оценке стратегических инициатив, родственных СЭО, дающих хорошие результаты в различных областях применения.

Одной из наиболее проработанных областей является стратегическая экологическая оценка планов и программ. Именно с этой области началось развитие законодательства в сфере стратегической экологической оценки. В 2001 г. Европейским союзом была принята Директива 2001/42/ЕС «Об оценке влияния некоторых планов и программ на окружающую среду». Позднее в рамках Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо-Конвенции) был разработан и в 2003 г. подписан в Киеве Протокол по стратегической экологической оценке, учитывающий в определенной мере специфику стран Восточной и Центральной Европы. Россия не подписала Киевского протокола, однако использование этого документа и последующих разъясняющих руководств в качестве методического материала весьма целесообразно (более подробную информацию можно найти на сайте http://www.unece.org/env/eia/welcome.html) .

В Российской Федерации стратегические инициативы (планы, программы, концепции, схемы и др.) включены в объекты экологической экспертизы и, следовательно, являются объектом оценки воздействия на окружающую среду. Несколько лет назад мы констатировали, что законодательство в области стратегической экологической оценки развито хуже, чем законодательство в сфере экологической оценки проектов. На сегодняшний день, после обвального изменения законодательства и фактического исключения проектов хозяйственной деятельности из перечня объектов экологической экспертизы, приходится констатировать, что именно в СЭО мы еще имеем необходимые предпосылки для развития природоохранной деятельности. Слабо развита (фактически, отсутствует) инструктивно-методическая база. Однако именно в этой области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду пока наблюдается относительно спокойная ситуация, не связанная с радикальными изменениями. Умелое использование международных документов и современных подходов в сочетании с ясным пониманием особенностей российского законодательства и практики экологической оценки дает практически неограниченные возможности для применения и развития СЭО.

Важно помнить, что экологическая оценка является не внешней проверкой «правильности» принимаемых решений, а внутренне обусловленным процессом выявления экологических факторов и их учета в формирующейся стратегической инициативе. Интересно отметить, что в среде экономистов, занимающихся стратегическим планированием в России, само слово «оценка» вызывает напряжение. Деятельность группы оценки воспринимается как внешняя проверка и в той или иной мере вызывает сопротивление. Поэтому особенно важно с самого начала работы найти верный тон и подходы. Весьма желательно, чтобы в группу оценки вошло несколько человек из команды, занимающейся собственно планированием. Это поможет встроить процесс экологической оценки в процесс формирования программы или стратегии и приведет к реальному учету экологических факторов в стратегическом планировании.

Другая важная деталь: СЭО часто воспринимается практиками как мега-ОВОС. Важно помнить, что это совсем не так. Специфика инициатив, применяемых в планировании, требует формирования иных подходов. Причем традиционные подходы, применяемые в ОВОС, тем менее применимы в СЭО, чем больше отличается собственно стратегическая инициатива от крупного проекта. Так, если для оценки градостроительных решений, принятых в Генеральном плане города, традиционные подходы еще могут сыграть существенную роль, то при оценке, например, стратегии развития отрасли или территории эти подходы находят ограниченное применение.

Каковы же новые возможности, которые дает нам СЭО? Их множество, и данная статья не претендует даже на краткий обзор существующих возможностей. Отметим лишь некоторые подходы, уже опробованные в России. Важно отметить, что наилучшие результаты дает, как правило, сочетание нескольких подходов.

Одним из весьма важных приемов является анализ собственно процесса планирования. При этом часто выясняется, что экологические соображения в той или иной степени уже встроены в существующую систему формирования данного стратегического решения. Весьма важно выявить эти элементы и строить дальнейшую оценку с их учетом.

В России в настоящее время стратегическое планирование переживает переломный период. Не отрицая определенных достижений последних лет в этой части, следует отметить, что в целом стратегическое планирование развито слабо. Поэтому, приступая к оценке, весьма полезно оценить существующий процесс на наличие в нем всех необходимых элементов стратегического планирования.

В мире достаточно развит так называемый «целевой» подход, широко применяемый, например, в Великобритании, Чехии и других странах. Кратко его суть заключается в следующем: в рамках стратегической инициативы формируются экологические цели и задачи, затем вся инициатива оценивается на соответствие установленным экологическим целям и задачам.

Важным направлением развития СЭО является так называемая интегрированная оценка. Суть ее - в попытке сочетать, а не противопоставлять три компоненты устойчивого развития: экономическую, социальную и экологическую. Возможности интеграции прослеживаются на многих уровнях. Попытка последовательно применить и адаптировать интегрированные подходы в России была сделана в рамках проекта «Развитие потенциала интегрированной оценки и планирования для устойчивого развития». В Томской области на примере Стратегии развития области до 2020 года, а также стратегий развития нескольких муниципальных образований была выполнена интегрированная оценка. Работа выполнялась при поддержке Администрации Томской области, ЮНЕП и Программы ТАСИС. Эксперимент дал интересные результаты:

  • была показана возможность использования и достаточно высокая эффективность предлагаемых подходов в условиях российских регионов;
  • в большинстве случаев инициатива находила активную поддержку местных органов власти, увидевших в данном предложении возможность улучшения собственной системы планирования и расширения социальной базы, обеспечивающей поддержку инициативам администрации;
  • важным элементом СЭО являются общественные обсуждения. При этом задачи, которые решаются в рамках общественных обсуждений стратегии развития региона, могут коренным образом отличаться от задач общественных обсуждений конкретных проектов. Основа в данном случае - объединение усилий сторон для формирования и последующего эффективного внедрения стратегической инициативы. Другими словами, без грамотно организованных общественных обсуждений получить широкую поддержку стратегической инициативы практически невозможно;
  • существует определенная взаимосвязь между качеством стратегического документа и качеством и информативностью стратегической/интегрированной оценки; оценка стратегической инициативы тем более полноценна, чем лучше проработана собственно стратегическая инициатива; сделать оценку высокого качества для плохо проработанной инициативы весьма затруднительно;
  • вместе с тем следует констатировать, что добиться реальных изменений и получить продукт (стратегию развития), отвечающий критериям устойчивого развития, даже при активной поддержке Администрации, удалось только отчасти. Данный факт, по-видимому, отражает реальные условия развития стратегического планирования и состояния общества в целом. При этом наработана определенная «критическая масса», позволяющая надеяться, что уроки проекта будут использоваться в дальнейшем при планировании развития территории.

Главный вывод, сделанный проектной группой, заключается в том, что стратегическая экологическая оценка и ее разновидность - интегрированная оценка - являются весьма полезным инструментом, позволяющим не только учесть экологические факторы в планировании развития территории, но и улучшить качество стратегического планирования в целом.

Интересные результаты были получены также в Республике Татарстан, где современные подходы к стратегической экологической оценке были применены при формировании Генплана города Казани, а также в Вологодской области на примере Программы развития Кирилловского района. Желающие могут ознакомиться с результатами проекта на сайте http://www.eac-ecoline.ru/projects/ или обратиться за разъяснениями к автору статьи mkhotuleva@eac-ecoline.ru

Автор выражает глубокую благодарность всей группе, участвующей в реализации проекта, - А.В.Дмитриеву, Е.Н.Акерман, И.А.Матировой и многим другим. Особую признательность за постоянную поддержку хочу выразить Администрации Томской области - ОВ.Козловской, А.М.Адаму, Б.А.Мозголину, И.А.Титаренко.

 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов