Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 5 (124) > ЭКО-КОНСАЛТИНГ

Требования российских и международных стандартов к оценке воздействия на окружающую среду

С.Г. ГОЛУБЕВА,
президент экологической консультационной фирмы «IСF/ЕКО» (Москва)
БУДЕМ ЗНАКОМЫ

Светлана Геннадьевна ГОЛУБЕВА

Окончила экономический факультет МГУ по специализации «экономическая кибернетика», географический факультет по специализации «охрана окружающей среды и рациональное природопользование», аспирантуру ВНИИ системных исследований АН СССР по специалиазации «управление социально-экономическими системами».

С 1997 по 2000 гг. возглавляла Отдел нормативно-методической документации и взаимодействия с территориальными экспертными подразделениями Управления государственной экологической экспертизы Государственного комитета РФ по охране окружающей среды.

С 2000 по 2001 гг. - начальник Управления государственной экологической экспертизы Министерства природных ресурсов РФ.

С 2001 по 2003 гг. - зам. руководителя Департамента государственной экологической экспертизы и нормирования качества окружающей природной среды Министерства природных ресурсов РФ.

С 2003 по 2005 гг. - руководитель по развитию бизнеса ООО «АйСиФ/ЕКО» (одна из первых экологических фирм в России, основанная в 1992 г. и специализирующаяся на экоконсалтинге).

С 2005 г. по настоящее время - президент ООО «АйСиФ/ЕКО».

Российские требования в области оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) за последние несколько лет претерпели значительные изменения

Законом об экологической экспертизе, принятым в 1995 году, было определено проведение оценки воздействия на окружающую среду для всех объектов, реализация которых могла оказать воздействие на окружающую среду. По сути это были объекты государственной экологической экспертизы. Решение об отнесении к объектам государственной экологической экспертизы принимал проводивший ее государственный орган, таким образом, требование по проведению оценки воздействия на окружающую среду распространялось на все виды хозяйственной и иной деятельности без исключения.

Первоначально объектами экологической экспертизы были в основном объекты с возможным значительным воздействием на окружающую среду.

Однако постепенно механизм государственной экологической экспертизы стал восприниматься обществом как единственный механизм учета общественного мнения и препятствия реализации проектов с последствиями, негативными прежде всего в социальном значении.

Это привело к тому, что положительное заключение государственной экологической экспертизы стали требовать даже для тех объектов, воздействие которых на окружающую среду либо вовсе отсутствовало, либо не выходило за нормативно-разрешенные уровни и не требовало специального экспертного рассмотрения.

С позиции процедуры государственной экологической экспертизы это означало, что по всем этим объектам проводилась оценка воздействия на окружающую среду.

В 2004 году был принят новый Градостроительный кодекс, установивший обязательное для проектной документации проведение только одной экспертизы - государственной. В 2006 году соответствующее изменение было внесено в закон об экологической экспертизе: проектная документация была исключена из объектов государственной экологической экспертизы.

При этом требование о представлении на рассмотрение государственным экспертным органам материалов оценки воздействия на окружающую среду не было перенесено в процедуру государственной экспертизы.

Тем не менее в законе об охране окружающей среды (2002) установлен принцип «обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности», но при этом получилось так, что механизм государственного контроля за его выполнением отсутствует.

Таким образом, инициатор хозяйственной деятельности оказался в ситуации, когда имеется законодательная норма, но при ее исполнении он не может быть уверен, что она выполнена правильно, так как отсутствует механизм государственного рассмотрения.

Это накладывает дополнительную ответственность на инициатора хозяйственной деятельности, но не исключает необходимости выполнения процедуры ОВОС.

В сложившей ситуации, исходя из практического опыта, может быть дана следующая рекомендация:

При выполнении оценки воздействия на окружающую среду предпочтительно ориентироваться не только на российские требования в области оценки воздействия на окружающую среду (Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации - далее Положение об оценке воздействия), но и на международные требования в этой области.

Такой подход объясняется тем, что реализация новых проектов на территории Российской Федерации все чаще осуществляется с привлечением иностранных партнеров или международных финансовых институтов, причем не только на начальной стадии, но и уже на стадии реализации проекта, когда требования российского законодательства по проведению оценки воздействия на окружающую среду уже должны быть выполнены.

В международной практике проведение оценки воздействия на окружающую среду является обязательным до принятия решения о реализации деятельности.

Выполнение этого требования осуществляется вне зависимости от того, существуют ли подобные требования на национальном уровне. В случае их наличия международными партнерами рассматривается возможность использования результатов проведенной на национальном уровне оценки для принятия решения.

Российские требования к проведению оценки воздействия на окружающую среду в целом соответствуют международной практике, о чем свидетельствует отчет Всемирного банка об исследовании экологической оценки в Российской Федерации, проведенном в 2002 году. (http://www.eac-ecoline.ru/method/load/w_b_inv_resume.doc).

Требования международных финансовых институтов также не одинаковы, но можно выделить те ключевые элементы, наличие которых является обязательным. Они присутствуют и в российских требованиях. Это обязательное рассмотрение альтернатив, проведение исследований, направленных на поиск решений, предотвращающих и/или сводящих к минимуму негативное воздействие на окружающую среду, обязательный учет общественного мнения, прежде всего в части соблюдении прав коренных и малочисленных народов.

Все эти аспекты могут быть реализованы российским инициатором деятельности именно при проведении оценки воздействия на окружающую среду.

Единственный момент, на который хотелось бы обратить особое внимание, связан с законодательным требованием рассмотрения альтернатив.

Положение об оценке воздействия определяет рассмотрение альтернативных вариантов реализации деятельности как один из принципов проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Вместе с тем, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (в действующей редакции) из статьи 32 «Проведение оценки воздействия на окружающую среду» был исключен пункт 2 «Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений».

Однако исключение этого пункта не противоречит пункту 2.4 «При проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Заказчик (исполнитель) выявляет, анализирует и учитывает экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также «нулевого варианта» (отказ от деятельности)».

В соответствии с Положением об оценке воздействия одним из результатов проведенной оценки является «решение заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, выборе технологий и иные) или отказа от нее, с учетом результатов проведенной оценки воздействия на окружающую среду». Таким образом, рассмотрение альтернатив является неотъемлемой и обязательной для исполнения частью поиска оптимальных проектных решений, отказ от которых явно будет не в пользу инициатора проекта.

Безусловно, между российскими и международными требованиями существуют и различия в подходах, критериях, обоснованиях при проведении оценки воздействия на окружающую среду. Некоторые из этих различий приведены в таблице 1.

Таблица 1 Требования по оценке воздействия на окружающую среду
МеждународныеРоссийские
Нормативы, применяемые для оценки уровня воздействия на окружающую среду, формируются исходя из лучшей международной практики. Национальные нормативы отражают систему нормирования и далеко не всегда совпадают требованиями международных организаций.
Существует также проблема разной размерности оцениваемых показателей.
Оценка воздействия на окружающую среду проводится в 2 этапа: выявление ключевых воздействий на окружающую среду и детальная оценка воздействий, выявленных и отобранных как значимые.
При этом определен перечень видов деятельности, для которых оценка воздействия на окружающую среду проводится в обязательном порядке (см. далее).
Оценка воздействия на окружающую среду проводится в один этап по всем типам воздействий, без выявления ключевых, что не позволяет учитывать наиболее важные (значимые) воздействия. Уравнительный принцип равнозначности воздействий часто приводит к тому, что отказ о реализации деятельности опирается на непринятие воздействия незначимого для окружающей среды или, наоборот, разрешение на реализацию деятельности не учитывает воздействия, которое может иметь системоразрушающие последствия для окружающей среды.
Требования международных финансовых институтов ориентируются прежде всего на принцип разумной предосторожности. В законе об экологической экспертизе указан «принцип презумпции потенциальной экологической опасности». До 1 января 2007 г. он означал, что любая деятельность потенциально опасна для окружающей среды.
Теперь он сохраняется только для тех немногих объектов, которые заведомо не могут оказать существенного воздействия, (например, для «нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды»).
Рассмотрение проведенной оценки воздействия на окружающую среду осуществляется международным партнером/финансовым институтом, несмотря на то, что иногда планируемые объекты имеют общегосударственное значение. Результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду для объектов, при реализации которых разрабатывается проектная документация, за исключением объектов, размещаемых на морской акватории, не рассматриваются ни государственными органами, ни какими- либо иными специализированными организациями.
Рассматривая экологическую оценку международные финансовые институты оценивают прямые и непрямые затраты, а также прямой и косвенный ущерб, который может возникнуть при реализации проекта. При проведении оценки воздействия на окружающую среду возможность оценки экономической составляющей существенно ограничивается отсутствием методик и стоимостных оценок природных ресурсов, и, соответственно, несопоставимостью получаемых сумм и размеров совокупного ущерба.

В связи с выводом из поля экологической экспертизы всей проектной документации, наиболее интересным представляется остановиться на категорийности проектов, выбрав в качестве примера требования Всемирного банка реконструкции и развития.

Всемирный банк предусматривает ранжирование по следующим категориям (Операционное и банковское руководства ОР. 4.01 и ВР. 4.01):

  • Категория А: если объект может оказать на окружающую среду неблагоприятное воздействие, которое можно характеризовать как существенное, разнообразное или беспрецедентное. Такое воздействие может затронуть территорию, выходящую за пределы зоны непосредственных работ.
  • Категория В: если потенциальное неблагоприятное воздействие объекта на человека или важные участки окружающей среды слабее воздействий объектов Категории А. Такие воздействия ограничены территорией конкретного участка, только некоторые из них (если таковые вообще имеются) носят необратимый характер, и в большинстве случаев меры ослабления таких воздействий разработать легче, чем для объектов Категории А.
  • Категория С: если объект может оказать минимальное отрицательное воздействие на окружающую среду или вообще не окажет никакого воздействия.
  • Категория ФП: если предполагается инвестирование средств Банка через финансового посредника в подпроекты, которые могут иметь неблагоприятные экологические последствия.

Содержание отчета по экологической оценке для проектов категории А включает в себя такие положения как:

а) Рабочее резюме;

б) Политические, правовые и административные рамки;

в) Описание проекта;

г) Исходные данные (например, соответствующие физические, биологические и социально-экономические условия, в том числе любые изменения, ожидаемые до начала реализации проекта);

д) Воздействие на окружающую среду (прогноз и оценка);

е) Анализ альтернативных вариантов (в том числе ситуация «отказа от проекта» с точки зрения потенциального воздействия таких вариантов на окружающую среду; возможности смягчения такого воздействия, и т.д.);

ж) План управления окружающей средой (ПУОС);

з) Приложения:

1) Список лиц и организаций, участвующих в подготовке отчета об ЭО;

2) Ссылки на письменные материалы, использованные при подготовке исследования (как опубликованные, так и неопубликованные);

3) Документы межведомственных и консультационных совещаний, включая консультации для выяснения обоснованных позиций групп населения и местных неправительственных организаций (НПО), интересы которых затрагиваются проектом;

4) Таблицы, где приводится соответствующая информация, на которую есть ссылки в основном тексте или которая в нем подытоживается;

5) Перечень документов, имеющих отношение к данному отчету (например, план переселения или план экономического развития коренного населения).

Если сравнить этот рубрикатор с примерным содержанием материалов оценки воздействия на окружающую среду, приведенном в Положении об экологической оценке, то можно отметить, что российский рубрикатор является более детальным, но не имеет принципиальных отличий. Таким образом, приведенное в соответствии с Положением об оценке воздействия исследование будет содержать достаточно информации, понятной сторонам при обсуждении условий и перспектив международного партнерства.

В заключение хотелось бы отметить следующее. Изменения российского природоохранного законодательства, направленные на сокращение требований к хозяйствующему субъекту, не смогут оградить его от реального ухудшения состояния окружающей среды в результате реализации им проекта, в том случае, если сам субъект не принял все меры по предотвращению и (или) компенсации возникающих изменений.

Однако государственный контроль за выполнением необходимых для этого действий, в настоящее время практически отсутствует, но не исключает последствий для субъекта в виде наложения штрафных санкций органами государственного экологического контроля за несоблюдение экологических норм при эксплуатации объекта.

ЛИТЕРАТУРА

  1. «Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы», Москва, Товарищество научных изданий КМК, 2006 - 427 с. Коллектив авторов. Составитель и ответственный редактор А.В. Дроздов. 
  2. Ахмедов С.Н. Экологическое сопровождение инвестиционных проектов: различия в подходах//Экология производства - 2006 - N 7.
  3. Голубева С.Г. Механизмы управления охраной окружающей среды//Экология производства. 2004 г. - N 3,
  4. Насколько эффективна система экологической оценки в России? Пилотное исследование потенциала российской системы экологической оценки. Конрад фон Риттер и Владимир Циркунов. 2003 г. (http://www.eac-ecoline.ru/method/load/w_b_inv_resume.doc)
  5. Операционное руководство Всемирного банка ОР 4.01 - 1999.
  6. Банковское руководство Всемирного банка ВР 4.01 - 1999.
  7. Руководство по проведению оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте в регионе Каспийского моря. Пошаговые процедуры. ЕЭК ООН. 2003 (http://unece.org/env/eia/publications.html)
 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов