Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 2 (127) > КОММЕНТАРИИ К ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
И.Б. Богдан
Председатель Совета ДВ МЭОО «Экодаль» (Хабаровск)

Правовые возможности участия граждан в лесоуправлении

Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод, что лесные планы субъектов РФ и лесохозяйственные регламенты являются объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня.

В Лесном кодексе РФ изложены основные принципы лесного законодательства, среди которых принцип участия граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве (п. 7 ст. 1 ЛК РФ).

С принятием в конце 2006 года нового Лесного кодекса РФ некоммерческие организации и научная общественность задают вопрос, каковы правовые возможности участия граждан в лесоуправлении в существующем правовом поле?

Анализ природоохранительного законодательства, законодательства о некоммерческих организациях и др. показывает, что и в настоящее время остается немало норм, применение которых позволяет общественности в той или иной мере участвовать в процессе подготовки и принятия решений в сфере лесоуправления, а также осуществлять общественный контроль в этой области.

Прежде всего следует отметить, что законодатель признает граждан полноценными участниками лесных отношений, наряду с юридическими лицами, муниципальными образованиями, субъектами РФ и Российской Федерацией в целом (ст. 4 ЛК РФ). Хотя в Лесном кодексе РФ не приводится само понятие лесных отношений, из его содержания видно, что лесные отношения складываются по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также по поводу прав пользования перечисленными объектами.

Кроме того, в отличие от ранее действовавшего ЛК РФ, в новом документе изложены основные принципы лесного законодательства, среди которых принцип участия граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах (п. 7 ст. 1 ЛК РФ).

Этот принцип соотносится с одним из принципов государственной политики в области экологии: участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. (Экологическая доктрина Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. N 1225-р).

Реализация принципа участия общественности тем более актуальна в связи с многочисленными изменениями в природоохранительном законодательстве, в том числе в связи с административной реформой, которые привели к значительному ослаблению государственного экологического контроля всех уровней.

В связи с этим представляется правомерным в нынешних правовых условиях вести речь об усилении участия общественных (и в целом некоммерческих) объединений в осуществлении контроля и надзора в области охраны окружающей среды (компонентами которой являются лес и лесные ресурсы).

1. Возможности участия общественности в лесоуправлении через институт экологической экспертизы

Действенным механизмом осуществления общественного экологического контроля, а также участия граждан и общественных объединений в принятии экологозначимых решений всегда справедливо считалась экологическая экспертиза, посредством которой проводится установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе»).

В соответствии со ст. 3 ФЗ «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза, как государственная, так и общественная, основывается на определенных принципах, среди которых:

  • презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности,
  • комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий,
  • гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения.

Если говорить о последнем принципе, то, согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе», информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах относится к полномочиям субъектов Российской Федерации. Организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, относятся к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

В свою очередь заказчик материалов при предоставлении их на государственную экологическую экспертизу должен обеспечить наличие в составе представляемой документации материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления. В противном случае такие материалы считаются некомплектными и возвращаются заказчику.

Органы местного самоуправления, общественные организации (объединения) и граждане могут направить в экспертную комиссию аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой деятельности, материалы рассмотрения которых должны учитываться при подготовке проекта заключения государственной экологической экспертизы и принятии решения о возможности реализации объекта экспертизы.

2. Возможности общественной экологической экспертизы

Граждане могут реализовать свое право в области экологической экспертизы путем участия в общественной экологической экспертизе в отношении объектов, по которым проводится государственная экологическая экспертиза.

Согласно ст.20 Федерального закона «Об экологической экспертизе» общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также органов местного самоуправления, и проводится общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение общественной экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что организация и участие в общественной экологической экспертизе позволяет гражданам и общественным организациям осуществлять общественный контроль за ходом государственной экологической экспертизы и реализовывать свое право общественного участия в ней. Так, в соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе» общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право участвовать в государственной экологической экспертизе в качестве наблюдателей (через своих представителей).

Кроме того, закон наделяет такие общественные организации (объединения) специальными правами:

  • получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в Федеральном законе,
  • знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы,
  • участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

В соответствии с законом общественная экологическая экспертиза может проводиться или до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.

Хотя заключение общественной экологической экспертизы не носит обязательного характера, закон требует обязательного учета этого заключения при подготовке сводного заключения государственной экологической экспертизы.

3. Использование судебных механизмов в защите прав граждан и общественных объединений и осуществлении общественного экологического контроля

В соответствии с ч. 8 ст. 18 ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. №174-ФЗ заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке. П.29 «Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 698, также предусматривает, что заказчик документации, общественные организации и другие заинтересованные лица, не согласные с заключением государственной экологической экспертизы, имеют право обжаловать его в судебном порядке. Согласно п. 5.8. «Регламента проведения государственной экологической экспертизы», утвержденного Приказом Госкомэкологии РФ от 17.06.1997 г. № 280, при несогласии общественных организаций и других заинтересованных лиц с заключением государственной экологической экспертизы, ее результаты (заключение) могут быть оспорены в судебном порядке.

Законность соответствующих решений (принимаемых обычно в форме приказов) о назначении и организации экспертизы, об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, организованной и проведенной с нарушением законодательства, может быть оспорена в суде. Поводом может послужить, например, невыполнение обязанности по информированию заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, обеспечения участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения.

Невыполнение другого принципа экологической экспертизы - обязательности проведения государственной экологической экспертизы - также может иметь серьезные правовые последствия. Этот принцип означает, что заказчик планируемой деятельности не вправе принять решение о ее реализации и начать ее осуществление, если не была проведена государственная экологическая экспертиза. Поскольку, как указывалось выше, экологическая опасность любой намечаемой деятельности презюмируется, непроведение государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы может явиться поводом для подачи в суд иска о прекращении и запрещении такой деятельности. Согласно ст.1065 Гражданского кодекса Российской Федерации «Предупреждение вреда» основанием такого иска может являться опасность причинения вреда в будущем. В данном случае пресечение деятельности, создающей угрозу охраняемым законом прав и интересов граждан, является одним из способов защиты этих прав.

Распространенным нарушением законодательства об экологической экспертизе является осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы (что является составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.4 КоАП РФ). В данном случае граждане и общественные объединения могут обратиться в суд с требованием приостановления или прекращения в полном объеме соответствующей деятельности (ст.34 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

4. Объекты экологической экспертизы

Таким образом, экологическая экспертиза является серьезным правовым средством, инструментом реализации права граждан и общественных объединений на участие в подготовке и принятии хозяйственного, управленческого и иного решения в сфере лесоуправления, и данные права довольно хорошо урегулированы действующим законодательством.

Тем не менее, как указывалось, одним из основных условий реализации этих прав является правильное определение перечня объектов экологической экспертизы. Анализ текущего законодательства позволяет сделать вывод, что объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются лесные планы субъектов РФ и лесохозяйственные регламенты.

Согласно ст. 12 закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ (с изменениями от 15.04.1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 31.12.2005 г., 4, 18 декабря 2006 г.), объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются в том числе проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Лесной план субъекта РФ является нормативно-техническим документом в области использования и охраны лесных ресурсов как компонента окружающей среды, поскольку не только устанавливает правила, общие принципы и характеристики, касающиеся освоения лесов, но и содержит технические нормы, при этом он утверждается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - соответственно губернатором либо главой правительства/администрации субъекта РФ.

Лесной план субъекта РФ (план освоения лесов на территории субъекта РФ - ст. 41 ЛК РФ) является документом лесного планирования (ч. 3 ст. 85 ЛК РФ), составляемым на 10 лет (п. 3 Постановления Правительства РФ от 24.04.2007 г. №246, утвердившим Положение о подготовке лесного плана субъекта Российской Федерации).

В лесном плане субъекта РФ определяются цели и задачи лесного планирования, мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков на территории субъекта РФ, и зоны такого освоения. К лесному плану субъекта РФ прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения (ст. 86 ЛК РФ, п. 2 Постановления Правительства РФ от 24.04.2007 г. №246).

П. 2 Положения о подготовке лесного плана субъекта РФ предусматривает, что лесной план подготавливается на основе материалов лесоустройства, государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, отчетных данных об использовании, охране, о защите и воспроизводстве лесов, планов социально-экономического развития субъекта РФ и документов территориального планирования субъекта РФ.

Согласно п. 1.4. разд. 1 Приказа МПР России от 16.07.2007 г. №182 «Об утверждении Типовой формы лесного плана субъекта РФ», характеристика лесосырьевого потенциала и его использования включает характеристику использования лесов отдельно по видам использования лесов, возможные и фактические объемы заготовки древесины, живицы, недревесных, пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений; характеристику организации охотничьего хозяйства и использования охотничьих угодий; характеристику состояния использования сельскохозяйственных угодий в лесах; возможное использование лесов для иных видов.

Таким образом, в лесном плане субъекта РФ определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения. В лесном плане дается информация о состоянии и динамике лесов по целевому назначению, определяются зоны использования лесной территории, цели использования лесов на ближайшие 10 лет.

Иными словами, лесной план представляет собой стратегический план развития субъекта РФ в области освоения лесов, развития лесной инфраструктуры и лесного комплекса в целом. На основе лесного плана субъекта РФ осуществляется организация лесопользования.

«Состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений», утв. Приказом МПР России от 19.04.2007 №106, устанавливает соответствующие требования, обязательные для органов государственной власти, органов местного самоуправления, лиц, осуществляющих разработку лесохозяйственных регламентов и внесение в них изменений.

Лесохозяйственный регламент является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков (ч. 1 ст. 86 ЛК РФ, п.п. 1,2 разд. 1 Приказа МПР России от 19.04.2007 № 106). Лесохозяйственным регламентом устанавливаются параметры использования лесов (п. 2 ч. 4 ст. 79 ЛК РФ).

Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков составляются на срок до 10 лет и утверждаются органами государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 87 ЛК РФ.

В лесохозяйственном регламенте устанавливаются виды и сроки разрешенного использования лесов, определяются параметры использования лесов, предусматриваются нормативы, параметры и сроки использования лесов для заготовки древесины, включающие: расчетную лесосеку для заготовки древесины при осуществлении рубок спелых и перестойных лесных насаждений, ежегодный допустимый объем изъятия древесины в средневозрастных лесных насаждениях, размеры лесосек, методы лесовосстановления, объемы заготовки недревесных лесных ресурсов и т.д; устанавливаются параметры и сроки проведения рекреационных и лесовосстановительных работ, требования к охране лесов, в том числе от пожаров и вредителей леса.

Согласно требованиям ЛК РФ лесохозяйственный регламент служит основой для разработки проекта освоения лесов, заключения договора аренды лесных участков и договоров купли - продажи лесных насаждений.

При этом разд. 2 Приказа МПР России от 19.04.2007 № 106 прямо предусматривает, что лесохозяйственный регламент включает нормативы разрешенного использования лесов.

То есть лесохозяйственный регламент включает в себя сведения и информацию, большая часть из которых является техническими нормами, направленными на охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого лесопользования.

Согласно ч. 1 ст. 4 ФЗ «Об охране окружающей среды», объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются в том числе леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд.

Ст. 20 закона «О животном мире» от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ, являющегося нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в области охраны и использования животного мира и имеющего равную с ФЗ «Об экологической экспертизе» юридическую силу, предусматривает, что обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством РФ и предшествующая принятию органами исполнительной власти субъектов РФ хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания.

Таким образом, лесохозяйственный регламент, определяющий порядок разрешенного использования лесов, являющихся местообитанием объектов животного мира, а также экосистемой, неразрывно связанной и непосредственно влияющей на состояние животного мира, является объектом государственной экологической экспертизы на основании ст. 20 ФЗ «О животном мире» и в соответствии со ст. 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» относится к объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня.

 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов