Эко-бюллетень ИнЭкААрхив№ 3 (134) > ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ НОРМИРОВАНИЕ

Природоохранные разрешения для промышленных предприятий, опыт стран ЕС

14-15 мая в Москве прошла 2-я международная конференция «Природоохранные разрешения и экологический контроль». Она была организована в рамках Программы сотрудничества ЕС-Россия, проекта «Гармонизация Экологических Стандартов – ГЭС II». Партнером выступило Федеральное министерство окружающей среды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов Германии. Основные доклады были сделаны экспертами Проекта ГЭС II, представителями Федерального министерства окружающей среды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов Германии, специалистами Росприроднадзора РФ, представителями бизнеса. В конференции приняло участие около 130 человек. Наибольший интерес у российских участников вызвали доклады о принципах выдачи природоохранных разрешений промышленным предприятиям в странах ЕС/ОЭСР. В ходе дискуссии были обсуждены подходы по возможности использования европейских процедур выдачи комплексных экологических разрешений и экологического контроля в российской природоохранительной практике. Конференция проходила в Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Елена Перфильева,

ООО «ИнЭкА-консалтинг»

В качестве раздаточных материалов были представлены следующие отчеты Проекта ГЭС II:

  • Сравнение принципов систем природоохранных разрешений в РФ и ЕС
  • Взаимосвязь предельной величины выбросов и требований к качеству при выдаче природоохранных разрешений

Из материалов отчетов

Общей целью природоохранных разрешений, выдаваемых промышленным предприятиям в странах ЕС, является определение контролирующими органами в прозрачной форме и со всей ответственностью законодательно обязывающих требований к отдельным источникам значительного воздействия на окружающую среду в целях защиты человеческого здоровья и окружающей среды. Как правило, разрешениями установлены ограничения для выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и сбросов в воду, а также для образования и ликвидации отходов вместе с какими-либо другими экологическими условиями, характерными для отдельных промышленных технологий/установок.

В странах Евросоюза новые производственные проекты, попадающие под действие Директивы ЕС от 24 сентября 1996 года 96/61/EC «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Директива КПКЗ)», обязательно должны получить комплексные природоохранные разрешения до начала строительных работ, и процесс должен быть завершен до начала эксплуатации.

15 января 2008 года была принята кодифицированная версия Директивы КПКЗ (Directive 2008/1/EC), которая включила все, сделанные с 1996 года, поправки (в частности, включила парниковые газы, не входящие в систему торговли квотами). Комплексное разрешение, выдаваемое на основе кодифицированной версии Директивы КПКЗ, означает, что вопросы выбросов в атмосферу, сбросов в воду (включая сбросы в сточные воды), землепользования, а также ряд других экологических вопросов следует рассматривать вместе. Это также означает, что выдающие разрешения органы должны устанавливать условия разрешения таким образом, чтобы достигнуть высокого уровня защиты окружающей среды в целом. Эти условия, как правило, основаны на применении концепции «наилучших доступных технологий» (НДТ), гармонично сочетающей преимущества для окружающей среды в целом и расходы предприятия. Благодаря этой концепции комплексные разрешения призваны предотвращать формирование отходов и других эмиссий или в случаях, когда это неосуществимо на практике, снизить их до приемлемых уровней. Немаловажно, что, в тех случаях, когда регуляторов несколько, среди них выбирается один орган, который самостоятельно проводит все необходимые согласования. То есть, при выдаче комплексного разрешения действует процедура «одного окна».

Процедура выдачи разрешений четко регламентирована и прозрачна. Разработка и выдача природоохранных разрешений осуществляется по следующим общим этапам:

(1)Меры, предпринимаемые до подачи заявки, ориентированы на оказание помощи заявителю в понимании сути его обязанностей и общего содержания заявки.

(2)Подготовка и подача заявки предприятием на основе рекомендаций стандартных руководств и /или в стандартной форме.

(3)Первая проверка заявки нормативным органом в целях обеспечения действительности заявки, т.е. ее соответствия законным требованиям.

(4)Рассмотрение запроса на соблюдение коммерческой тайны в отношении предоставления открытого доступа к некоторой информации заявки должно быть обусловлено предприятием и утверждено регулирующим органом.

(5)Консультация разрешительного органа с другими органами и общественностью в целях сбора фактов и мнений для использования при оценке заявки.

(6)Оценка заявки и определение условий разрешения с помощью технического руководства и требований соответствующего законодательства.

(7)Выдача или отказ в разрешении на основании административной или судебной апелляции.

Разрешения взаимосвязаны с другими нормативными инструментами. Условия природоохранного разрешения должны соответствовать стандартам (отражающим соответствующие цели политики), установленным для экологической защиты, включая экологические стандарты качества и стандарты экологической эффективности, основанные на технологиях. Для эффективности и исполнения разрешений важно, чтобы экологические стандарты были реалистичными. Без постоянного, методичного и точного контроля исполнения, а также своевременной и достоверной отчетности о его результатах, ни государство, ни загрязняющие предприятия не смогут принимать компетентных решений о достижении соответствия установленным требованиям разрешения и более широким экологическим целям. Это означает, что условия, установленные в разрешении, должны четко определять, каким образом предприятие должно осуществлять контроль выбросов и какие-либо другие эксплуатационные функции (так называемый самоконтроль) в отношении методов и регулярности измерений. Одинаково важно обеспечить четкое определение условий, касающихся требований к учету и отчетности о специальной информации, включая подробную информацию о том, каким образом делаются и хранятся записи, а также каким образом учитываются какие-либо изменения.

Разрешения содержат экологические требования, подлежащие непосредственному принудительному исполнению в случае их нарушения (например, в отличие от стандартов качества окружающей среды). Несмотря на то, что ответственность и штрафы за несоблюдение условий разрешения обычно не прописываются в разрешениях, важно обеспечить составление разрешения таким образом, чтобы оно имело законную силу. Формулировка разрешения должна четко определять природу (административное, гражданское или уголовное) возможных преступлений и ссылаться на соответствующие положения закона, регламентирующие санкции. Существует целый комплекс законодательных санкций за несоблюдение природоохранных предписаний, включая извещение о принудительном исполнении, лишение или приостановка разрешения, административные штрафы и судебное преследование с большим количеством разнообразных кар, включая денежные штрафы и тюремное заключение. Конкретные меры существенно варьируются от страны к стране, особенно в отношении официальной ответственности за принудительное исполнение.

Внешний мониторинг – это способ оценки эффективности системы разрешений в части соблюдения установленных экологических стандартов и целей. Его целью является, помимо прочего, наблюдение за тем, обеспечивают ли условия разрешения необходимое качество окружающей среды (учитывая общее воздействие на окружающую среду, оказываемое многочисленными источниками загрязнения) и, в противном случае, обеспечение соответствующих изменений в контроле источников загрязнения.

При должном планировании условия разрешения также предусматривают систему стимулов для регулируемого сообщества с целью защиты окружающей среды эффективным и экономичным способом и обеспечения равного уважения частных и общественных интересов. Таким образом, природоохранные разрешения должны учитывать другие, применимые нормативные требования.

Особенно важно взаимодействие между разрешениями и оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС). Кроме того, условия разрешения могут меняться в зависимости от таких вопросов, как охрана профессионального здоровья и безопасность, предотвращение аварий на производстве, планирование землепользования, охрана природы и т.д.

Также следует признавать и учитывать взаимоотношения разрешений с другими инструментами экологической политики (например, экономическими и добровольными).

Как ОВОС, так и природоохранные разрешения являются нормативными природоохранными инструментами, предназначенными для предотвращения нанесения ущерба окружающей среде до его возникновения. Оба эти инструмента применяются согласно структурированным систематическим процедурам идентификации и анализа существенного воздействия на окружающую среду и на основе результатов такого анализа при принятии решений, связанных с рассматриваемой экономической деятельностью. В то же время между двумя инструментами существует принципиальная разница, а именно:

  • диапазон применения. ОВОС применяется в отношении более широкого спектра деятельности, включая инфраструктурные проекты;
  • время применения по отношению к циклу проекта. ОВОС, как правило, применяется на более ранних этапах планирования проекта;
  • упор на охрану окружающей среды. ОВОС, как правило, менее ограничена, а также может учитывать любые экологические вопросы, волнующие затрагиваемых лиц, включая, к примеру, землепользование, биологическое разнообразие, и историческое и культурное наследие;
  • рассмотрение альтернатив и превентивных мер. Как правило, ОВОС способна рассматривать более широкий спектр альтернатив и превентивных мер, чем природоохранные разрешения.

ОВОС и разрешения следует применять таким образом, чтобы максимально укрепить их отдельные сильные стороны и избежать повторения предусмотренных ими мер:

  • Применение к соответствующим категориям деятельности. В частности, в отношении крупных инфраструктур или промышленных проектов следует применять полномасштабную ОВОС. Необходимость применения ОВОС можно определить с помощью “опросника для скрининга” и в индивидуальном порядке. Разрешения должны применяться в отношении стационарных источников крупного загрязнения, четко указанных в правилах. Таким образом, ОВОС и разрешения должны иметь четкий, хоть и пересекающийся диапазон применения (например, как ОВОС, так и комплексные разрешения должны всегда распространяться на крупные промышленные предприятия).
  • Применение на соответствующих этапах разработки проекта. ОВОС должна быть завершена до принятия важных проектных решений (о расположении участка, главных альтернатив, и т.п.). Заявки на получение разрешения подготавливаются и оцениваются после того, как становится точно известна природа источников загрязнения и возможные последствия их воздействия, т.е., после завершения плана проекта или для уже действующих объектов.
  • ОВОС и природоохранные разрешения следует связывать как на системном уровне, так и на уровне индивидуальных процедур. Обычно это достигается за счет использования информации из одной системы или процедуры в другой, например:
  • использование результатов ОВОС (например, уровней эмиссий отходов, выбросов и т.д.) при подготовке и оценке заявок на получение разрешения;
  • использование результатов ОВОС в качестве общего указания на приемлемость предлагаемой деятельности при выдаче природоохранного разрешения;
  • включение рекомендаций ОВОС по превентивным мерам в условиях разрешений, если применимо;
  • использование разрешающих требований для определения масштаба проведения ОВОС (например, в отношении конкретных загрязняющих веществ, подлежащих изучению или планируемого для проведения тестирования на НДТ).

В рамках проекта «ГЭС II» было проведено комплексное сравнение системы оценки охраны окружающей среды в ЕС и РФ. Несмотря на то, что был сделан общий вывод о том, что принципы и процедуры, предусматриваемые действующим законодательством в РФ, далеки от тех, которые действуют в ЕС, существует четкая связь с системой разрешений.

Следует упомянуть, что ОВОС, сравнимая с принципами ЕС, в некоторых случаях выполняется инвесторами добровольно. Также полномасштабная ОВОС выполняется для проектов международного значения (газопровод NordStream в Балтийском море).

В Российской Федерации существовал ряд проектов международного сотрудничества, посвященных созданию системы разрешений, которые заменили бы существующие сегодня громоздкие и неэффективные многочисленные разрешения и лицензии на выбросы в атмосферу, водопользование, сброс загрязняющих веществ в воду, создание, хранение и утилизацию отходов. Практически все проекты, например, «Институциональная поддержка Национального Комитета по экологии 1999-2000 гг.», Датский проект реформирования законодательства в водном секторе, завершенный в 2005 году (DANCEE M 124/034 – 0220), приходят к выводу о том, что необходимо пересмотреть существующие стандарты качества окружающей среды (называемые ПДК в России), являющиеся слишком строгими, нереалистичными и дорогостоящими для их соблюдения. Следует кардинально пересмотреть существующие принципы и методологию установления допускаемых предельных уровней эмиссий (ПДВ/НДС) для перехода к системе, при которой ПДВ/НДС для специальных объектов, учтенных в новом подходе к выдаче разрешений, будет определяться на основе наилучших доступных технологий (НДТ).

По итогам реализованного в 2002-2004 годах Проекта «ГЭС I» был сделан вывод о том, что основная задача состоит в обеспечении принятия твердого политического решения во избежание каких-либо неполных мер, при которых система ПДЭ на основе НДТ не заменяет полностью существующую систему, а просто сосуществует с ней. Это полная реформа системы разрешений, поставленная во главу повестки дня, и если она не будет полностью признана и поддержана на высочайшем политическом уровне, вполне вероятно, что будут предприняты лишь недостаточные и не вполне подходящие меры, которые в итоге не будут реализованы.

До сих пор не было замечено твердых политических решений или разработки подробных положений, кроме как в выступлениях VIP-лиц. В течение полутора лет Проект «ГЭС II» пребывал в атмосфере отсутствия заинтересованности в сотрудничестве, что определенно отчасти обусловлено продолжающимися административными реформами в сфере экологического менеджмента. В то же время отсюда возникает вопрос о том, что возможно в ЕС и РФ существует абсолютно разное понимание вопросов (экологического) управления, и поэтому недостаточно предлагать изменения в системе разрешений, а необходимо обсуждение в более широком масштабе.

 
ПОИСК ПО САЙТУ
© 2001-2017 ООО «ИнЭкА-консалтинг»
Контакты ИнЭкА:
+7 3843 720575
720579
720580
ineca@ineca.ru
создание сайтов